Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Гражданское право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРОБЛЕМА НОРМАТИВНОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА ОТХОДЫ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
Р.А. ПРОЩАЛЫГИН
Право собственности в системе вещных прав имеет особое значение, обусловленное возможностью собственника реализовывать принадлежащие ему правомочия независимо от воли или усмотрения других участников гражданских правоотношений. Данное обстоятельство предопределяет возможность эффективного осуществления хозяйственной деятельности, в том числе и в сфере недропользования. В ходе разработки и добычи недр недропользователи извлекают полезные ископаемые, предусмотренные выданной лицензией, в отношении которых у хозяйствующего субъекта возникает право собственности. В результате данной деятельности образуются отходы недропользования, например, в виде объектов хранения вскрышных и вмещающих горных пород, шламов, хвостов обогащения полезных ископаемых и иных отходов геологического изучения, разведки, добычи и первичной переработки минерального сырья, в которых могут содержаться в том числе попутные полезные ископаемые. При этом на практике хозяйствующие субъекты считают, что данные отходы добычи полезных ископаемых принадлежат им на праве собственности, и предпринимают меры по их отчуждению или дальнейшему использованию. С учетом указанных обстоятельств в ходе реализации права собственности на отходы недропользования возникают определенные проблемы, связанные с установлением собственника в отношении данных объектов, определением их правового режима, отсутствием четкой правовой регламентации осуществляемых правомочий. Закономерным следствием фрагментарности правового регулирования указанных отношений является разрозненная судебная практика по вещно-правовым спорам, возникающим между государством и хозяйствующими субъектами относительно реализации правомочий собственника в отношении отходов недропользования <1>.
--------------------------------
<1> Например, см.: решение Арбитражного суда Ростовской области от 23 ноября 2011 г. по делу N А53-9523/2011; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 22 июня 2012 г. по делу N А53-9523/2011; Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 февраля 2013 г. N 15АП-15214/2012 по делу N А53-9523/2011; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 3 июня 2013 г. по делу N А53-9523/2011; Определение ВАС РФ от 7 октября 2013 г. N ВАС-10438/12 по делу N А53-9523/11 // СПС "КонсультантПлюс".
Кроме того, единства относительно вопроса установления права собственности в отношении отходов недропользования нет и в научной среде. Так, некоторые авторы, исходя из анализа норм гражданского законодательства и Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" <2>, делают вывод о возможности возникновения права собственности на отходы недропользования у подрядчика, осуществляющего переработку сырья, на основании договора подряда <3>.
--------------------------------
<2> СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009.
<3> См.: Мельгунов В.Д., Костарева А.Н. О некоторых вопросах правового регулирования обращения с отходами бурения нефтяных и газовых скважин // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2015. N 1. С. 67 - 68; Вакуленко А.В. Отходы недропользования: кардинальные изменения // Экология производства 2023. N 6(227). С. 21.
Другие авторы полагают, что в случае добычи полезных ископаемых, оговоренных в лицензии, право собственности на отходы недропользования автоматически возникает у хозяйствующего субъекта, и он наделяется правом по их распоряжению <4>.
--------------------------------
<4> См.: Пономарев М.В. Эколого-правовые проблемы обращения с отходами недропользования в Арктической зоне Российской Федерации // Журнал российского права. 2021. N 10. С. 151.
Вместе с тем указанные точки зрения авторов представляются спорными в связи с тем, что в отношении отходов недропользования обозначенное нормативное регулирование в полной мере не применимо в связи с наличием специального законодательства о недрах. Однако четких правовых предписаний, закрепляющих право собственности на отходы добычи полезных ископаемых за конкретными субъектами правоотношений, Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" <5> (далее - Закон "О недрах") не содержит.
--------------------------------
<5> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
В ч. 2 ст. 9 Конституции Российской Федерации <6> закреплен плюрализм права собственности в отношении природных ресурсов, которые могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Данная норма получила свое дальнейшее развитие в п. 2 ст. 214 Гражданского кодекса Российской Федерации <7> (далее - ГК РФ), согласно которой государству принадлежит право собственности на природные ресурсы, не находящиеся в собственности физических, юридических лиц и муниципальных образований. Следует отметить то обстоятельство, что в указанных нормативных актах речь идет о природных ресурсах как объектах права собственности, в связи с чем закономерным представляется вопрос относительно возможности отнесения отходов недропользования к указанной категории.
--------------------------------
<6> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СПС "КонсультантПлюс".
<7> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".
Исходя из анализа ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <8> к числу природных ресурсов отнесены компоненты природной среды, включая недра, которые обладают двумя основными характеристиками:
во-первых, могут быть использованы в хозяйственной или иной деятельности;
во-вторых, имеют потребительскую ценность.
--------------------------------
<8> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Если обратиться к нормам Закона "О недрах", можно увидеть, что недра представляют собой часть земной коры, расположенную ниже почвенного слоя, земной поверхности или дна водоемов и водотоков. В силу ст. 1.2 Закона "О недрах" установлено исключительное право государственной собственности на недра и содержащиеся в них природные ресурсы и полезные ископаемые. Исходя из указанной нормы возникновение различных форм собственности возможно лишь в отношении полезных ископаемых и иных ресурсов, добытых из недр, на условиях, установленных лицензией, выдаваемой хозяйствующему субъекту. С учетом этого в отношении отходов недропользования, в которых могут содержаться полезные ископаемые, не предусмотренные лицензией, право собственности у недропользователя не возникает, так как они не подверглись добыче в результате его хозяйственной деятельности. Данное обстоятельство позволяет сделать вывод о том, что право собственности на объекты, образующиеся после добычи полезных ископаемых, сохраняется за государством. При этом в отходах недропользования могут находиться так называемые попутные полезные ископаемые, возможность добычи которых не предусмотрена лицензией, выданной пользователю недр. Как верно отмечает М.С. Бесланеева, "...отходы недропользования могут обладать потенциально ценными потребительскими свойствами ввиду содержания в них полезных ископаемых и полезных компонентов, не извлеченных на момент первичной переработки..." <9>.
--------------------------------
<9> Бесланеева М.С. Сравнительная характеристика правового режима отходов недропользования в странах СНГ // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2022. Т. 18. N 4. С. 93.
В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 6 Закона "О недрах" участки недр могут передаваться государством в пользование другим лицам для осуществления разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе добычи полезных ископаемых и полезных компонентов из отходов недропользования, использования отходов недропользования. Данная норма устанавливает лишь возможность перехода от собственника - государства - одного из правомочий, связанных с использованием отходов недропользования, но никак не переход права собственности в отношении данных объектов. На данное обстоятельство обращает внимание Конституционный Суд Российской Федерации, указывая в одном из определений, что действующим законодательством устанавливается разрешительный режим пользования недрами в соответствии с выданной лицензией <10>. Следовательно, осуществление со стороны хозяйствующего субъекта действий по отчуждению или передаче в иной форме отходов недропользования третьим лицам является неправомерным. Пользователь недр в данном случае может осуществлять лишь самостоятельную деятельность по получению каких-либо полезных свойств и качеств из отходов недропользования, что в полной мере соответствует содержанию правомочия пользования.
--------------------------------
<10> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 24 июня 2014 г. N 1314-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Кирпичный" и гражданина Халенкова Артура Васильевича на нарушение конституционных прав и свобод частью четвертой статьи 7 Закона Российской Федерации "О недрах" // СПС "КонсультантПлюс".
Кроме того, возможность самостоятельного распоряжения отходами недропользования со стороны хозяйствующего субъекта путем передачи для использования иными лицами идет в противоречие с законодательно установленным правом собственности субъектов РФ на общераспространенные полезные ископаемые, которые могут содержаться в передаваемых объектах. С учетом указанных обстоятельств в правовых предписаниях Закона "О недрах" возникает внутреннее противоречие в связи с введением в действие и вступлением в законную силу с 1 сентября 2023 г. <11> норм п. 6, 7 ст. 23.5 Закона "О недрах" и положений подп. 2, 3 п. 4, п. 5, 6 Порядка использования отходов недропользования, в том числе вскрышных и вмещающих горных пород, пользователями недр <12>, предусматривающих возможность пользователя недр самостоятельно передавать отходы недропользования другим лицам для удовлетворения каких-либо нужд, на основании заключенного договора, так как в данном случае происходит реализация правомочия распоряжения, которым хозяйствующий субъект не наделен. В соответствии с п. 2, 3 ст. 209 ГК РФ именно собственник наделяется правом по своему усмотрению отчуждать принадлежащее ему имущество, включая природные ресурсы, а также передавать правомочия владения и пользования другим лицам. Принять решение по распоряжению отходами недропользования путем передачи иным лицам может лишь государство, которое и является собственником указанных объектов.
--------------------------------
<11> Федеральный закон от 14 июля 2022 г. N 343-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2022. N 29 (ч. III). Ст. 5310.
<12> Приказ Минприроды России и Роснедр от 25 апреля 2023 г. N 247/04 "Об утверждении Порядка использования отходов недропользования, в том числе вскрышных и вмещающих горных пород, пользователями недр" // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.
Данный вывод подтверждается следующим примером судебной практики. Так, ОАО "ГОК "Балейзолото" (продавец), являясь недропользователем, заключило договор купли-продажи с индивидуальным предпринимателем В.А. Ивановым (покупателем), по условиям которого произошла передача отходов, образовавшихся в результате переработки руды, добытой из золоторудных месторождений, содержащихся в хвостохранилище. Исходя из анализа норм действующего законодательства суд пришел к выводу, что пользователь недр не имел права распоряжаться данными отходами и осуществлять их передачу по договору купли-продажи, так как собственником спорного имущества является государство <13>.
--------------------------------
<13> См.: Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 2 февраля 2016 г. по делу N А78-11454/2013. URL: https://sudact.ru (дата обращения: 20.07.2023).
Как представляется, хозяйствующий субъект в отношении отходов недропользования вправе реализовывать правомочие пользования в форме следующих действий.
Во-первых, осуществлять переработку в целях до извлечения полезных ископаемых, предусмотренных лицензией, при условии, если отходы недропользования были размещены в границах участка горного отвода. При этом получение новой лицензии не требуется.
Вместе с тем в том случае, если отходы недропользования были расположены за пределами горного отвода, предоставленного в пользование, хозяйствующий субъект должен будет присоединить места размещения указанных объектов к предоставленному в пользование участку, осуществив тем самым изменение его границ, и внести соответствующие изменения в лицензию, так как право собственности на данные отходы сохраняется за государством.
Во-вторых, недропользователь вправе провести геолого-экономическую оценку и в случае выявления попутных полезных ископаемых после постановки на баланс осуществлять их добычу. Однако в подобном случае необходимо получение лицензии на добычу данных полезных ископаемых.
В-третьих, для рекультивации, ликвидации горных выработок, собственных производственных или технологических нужд, осуществления горных работ.
В рассматриваемом контексте представляется спорным содержание нормы п. 2 ст. 226 ГК РФ, предусматривающей возможность возникновения права собственности на отвалы, сливы, образуемые при добыче полезных ископаемых и иные отходы, у лица, являющегося собственником или иным титульным владельцем земельного участка, на котором они расположены, при условии совершения им действий по их использованию или иных конклюдентных действий, свидетельствующих об обращении их в свою собственность. Как было установлено ранее путем системного толкования специальных правовых предписаний и анализа судебной практики, право собственности на отходы недропользования от государства не может переходить к другим лицам даже в случае их размещения на земельном участке за пределами горного отвода без внесения изменений или получения соответствующей лицензии. В связи с чем представляется, что рассматриваемая норма ГК РФ в части правовой регламентации возникновения права собственности на отходы недропользования противоречит специальному правовому регулированию данных объектов. При этом, решая вопрос о приоритете законодательных актов, регулирующих гражданский товарооборот природных компонентов, следует обратиться к п. 3 ст. 129 ГК РФ, согласно которому гражданско-правовой оборот природных ресурсов может осуществляться исходя из предписаний соответствующих специальных законодательных актов. В качестве такого специального нормативного акта, содержащего нормы, регламентирующие отношения по недропользованию и обороту полезных ископаемых, содержащихся в компонентах природной среды, как раз и выступает анализируемый Закон "О недрах". Исходя из этого правовые предписания п. 2 ст. 226 ГК РФ в части регламентации возможности возникновения права собственности на отходы недропользования нуждается в корректировке и приведении в соответствие со специальными нормами.
Подводя итог, следует отметить, что в целях устранения проблемы, существующей в правовой регламентации права собственности на отходы недропользования, необходимо внести изменения и дополнения в нормы законодательства о недропользовании.
Во-первых, представляется необходимым дополнить название ст. 1.2 Закона "О недрах", сформулировав его следующим образом: "Собственность на недра и отходы недропользования", и содержание данной нормы абзацем: "В отношении отходов недропользования устанавливается государственная собственность. Вопросы владения, пользования и распоряжения отходами недропользования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации".
Во-вторых, в связи с внутренним противоречием норм гражданского законодательства ст. 129 ГК РФ, устанавливающей режим ограниченной оборотоспособности природных ресурсов, и ст. 226 ГК РФ, предусматривающей возникновение права собственности на отходы, из п. 2 ст. 226 ГК РФ следует исключить фразу "отвалы и сливы, образуемые при добыче полезных ископаемых". Исключение данной формулировки из указанной нормы позволит привести в соответствие содержание ГК РФ и Закона "О недрах".
В-третьих, необходимо исключить возможность самостоятельного распоряжения недропользователем отходами недропользования в виде передачи данных объектов третьим лицам для последующего использования. Думается, что такое право должно исходить от государства, являющегося собственником данных объектов, в связи с чем в содержании лицензии, выдаваемой недропользователю, необходимо указывать на соответствующее право хозяйствующего субъекта по передаче в пользование отходов недропользования третьим лицам. В связи с чем закономерной является необходимость внесения дополнения в виде отдельного п. 19 в норму ст. 12 Закона "О недрах", предусматривающей содержание лицензии, сформулировав его следующим образом: "...указание на возможность пользователя недр по передаче иному лицу отходов недропользования, включая вскрышные и вмещающие горные породы, в целях, установленных п. 6, 7 ст. 23.5 настоящего Закона".
Предложенные изменения гражданского законодательства и законодательства о недрах, как представляется, позволят устранить имеющиеся противоречия, а также фрагментарность правового регулирования и решить проблему определения собственника отходов недропользования.
Литература
1. Бесланеева М.С. Сравнительная характеристика правового режима отходов недропользования в странах СНГ / М.С. Бесланеева // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2022. Т. 18. N 4. С. 93 - 101.
2. Вакуленко А.В. Отходы недропользования: кардинальные изменения / А.В. Вакуленко // Экология производства. 2023. N 6(227). С. 18 - 28.
3. Мельгунов В.Д. О некоторых вопросах правового регулирования обращения с отходами бурения нефтяных и газовых скважин / В.Д. Мельгунов, А.Н. Костарева // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2015. N 1. С. 64 - 68.
4. Пономарев М.В. Эколого-правовые проблемы обращения с отходами недропользования в Арктической зоне Российской Федерации / М.В. Пономарев // Журнал российского права. 2021. N 10. С. 143 - 156.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Гражданское право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.