Опыт эволюции публичного управления в России и актуальные задачи административной реформы на современном этапе. Статьи по предмету Административное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ОПЫТ ЭВОЛЮЦИИ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ И АКТУАЛЬНЫЕ ЗАДАЧИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ <1>

М.П. ПЕТРОВ

<1> Работа выполнена при поддержке РГНФ; научно-исследовательский проект "Оптимизация вертикали публичной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях в правовом пространстве России", проект N 08-03-00418а.

Генетические корни и опыт реформ управления определяют вектор современных преобразований. Необходимость коренной трансформации административной системы публичной власти на переходных этапах строительства государства - одна из основных эволюционных закономерностей. Подобные преобразования как объект науки в полной мере не идентифицированы в ретроспективе развития российской государственности <2>. Для историко-правовой науки представляет интерес выявление наиболее важных факторов (параметров, показателей и индикаторов), имеющих значение для определения модели исполнительной власти, периодизации и содержания административного реформирования. Научное значение имеют вопросы определения понятия и выяснения количества административных реформ, познание их закономерностей, исследование генетически обусловленных направлений преобразований, не завершенных в настоящем времени.
--------------------------------
<2> Историко-правовой аспект государственного управления в сфере исполнительной власти становится предметом научных исследований и широко рассматривается в учебной литературе. См., напр.: Шепелев Л.Е. Чиновный мир России. XVIII - начало XX в. СПб., 2001; Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие. 2-е изд. М., 2000; Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству: план преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. М.: Изд-во МГУ, 2002; Миронов Б.Н. Социальная история России. СПб., 2000. Т. 2; История государственного управления в России: Учебник / Под общ. ред. Р.Г. Пихои. М., 2003; История государственного управления России: Учебник / Отв. ред. В.Г. Игнатов. Ростов н/Д, 2002; Можаева Н.Г., Богинская Е.В. История государственного управления в России: Учебник для студентов системы СПО / Под ред. проф. А.А. Скамницкого. М., 2007; Воротников А.А. Бюрократия в Российском государстве: историко-теоретический аспект / Под ред. Ф.И. Ермакова. Саратов, 2004.

В основе исследования государственного управления с помощью генетического метода должны быть прежде всего содержательные аспекты, объединяющие в основную генетическую связь многоплановые реформы государственного административного управления и статичные постреформенные состояния управленческой системы, складывающиеся в результате преобразований. В качестве исходного критерия руководствоваться следует некоторыми наиболее важными компонентами качественного состояния сферы государственного управления.
Наиболее характерные качества конкретного типа государственного управления можно представить как способ администрирования, который выступает составной частью формы государства. Для решения основных дел государства формируется система органов власти, которая функционирует в определенном режиме. Этот режим, или, иначе, институциональный способ организации власти по осуществлению полномочий государства в административной сфере, и есть основной объект реформирования. В данном случае под способом следует понимать технологию реализации власти в организационно-правовом и тесно с ним связанном сущностном выражении.
Со стороны власти эта проблема существует в виде обеспечения вертикали исполнительной власти посредством технологий управления всеми ресурсами и территориями. При этом содержательная сторона осуществления власти всегда находится в рамках взаимодействия государства и общества. Переход от одного качественного состояния исполнительной власти к другому, изменение стандартов в управлении государством и, как следствие, форм и методов могут свидетельствовать о проведении административной реформы.
Эволюция генетического типа административной системы государства приводит к ее постепенным и поступательным изменениям. Однако в силу известной консервативности и инертности государственно-правовых традиций процесс эволюции нередко вследствие объективной необходимости приобретает скачкообразный, модернизационный характер, сменяется реформационными промежуточными состояниями, что приводит к смене способа функционирования административной системы.
Административная реформа - это совершенствование административной системы публичного управления посредством пересмотра и оптимизации основных параметров ее организации и функционирования. О наличии административной реформы свидетельствует объединенная единым временным периодом политическая и организационно-практическая преобразовательная деятельность, признаками которой выступают: системность и единство идейной основы, комплексность практического воплощения, наличие ответственной доминирующей политической силы, ориентация на всю административную сферу государства: вовлечение в орбиту реформы, помимо основных административных институтов (центральное и местное управление, самоуправление, государственная служба, правовой статус органов власти и административно-подчиненных им субъектов и т.д.), механизма государственного и в целом публичного управления, изменение не только формальной стороны, но и сущностной основы государственного управления, наличие результата в виде повышения эффективности государственного управления. Трансформация института центрального управления, несмотря на преобладание структурных характеристик, является наиболее очевидным индикатором реальности намерений относительно прочих показателей рационализации публичной власти.
На основе генетического метода представляется целесообразным выделение четырех попыток административного реформирования Российского государства, в ходе которых предприняты системные политические и управленческие меры по образованию регулярно-бюрократической, коллежской системы управления (административная реформа Петра I), формированию полицейско-централизованной, министерской системы управления (административная реформа Александра I), осуществлению административной децентрализации советской системы отраслевого управления (административная реформа Н.С. Хрущева) и радикальной реорганизации административной системы с 2003 г. по настоящее время.
Учет исторически обусловленных факторов, прежде всего формирующихся в государственном управлении негативных тенденций, безусловно, может способствовать проведению концентрированных, всесторонних и результативных преобразований на современном этапе. Среди указанных факторов имеют значение два ряда обстоятельств: содержательные аспекты государственного управления в их генетическом развитии и характерные особенности попыток административного реформирования как специфической государственной "функции".
Закономерности административного реформирования не могут быть поняты отвлеченно от основного объекта - сферы государственного управления. Тем не менее следует отметить, что административные реформы в России отличает некое общее содержание, для которого характерно следующее: реформы всегда проходили в режиме самореформирования власти, их содержание определялось безотносительно к долгосрочным последствиям, социально-экономическим, политическим и административным предпосылкам.
Российская практика глубоко впитала порочные, противостоящие реформам традиции. Это тактика чисто административных преобразований и усовершенствований, не затрагивающих существо системы государственного управления, институт фаворитизма, проблема бюрократизации и бюрократизма, отсутствие хорошо продуманной и спланированной, внятной концепции административных реформ, проведение реформ без учета благоприятной общественно-политической обстановки, отсутствие экспериментальной апробации и адаптации нововведений, обратной связи с обществом и стремления реформаторов к максимально органичному объединению традиций и новаторства <3>.
--------------------------------
<3> См.: Административные реформы в России: история и современность / Под общ. ред. докт. экон. наук, проф. Р.Н. Байгузина. М., 2006. С. 613 - 614, 623 - 629.

Причинами формализации попыток проведения административных реформ в России также служили: внутренняя противоречивость мер реформирования, преувеличение роли административных институтов в решении комплексных проблем общественно-политической системы, недооценка значения необходимости создания значительного запаса сил и средств, поля возможностей маневрирования, невнимание к координации преобразований государственного механизма с изменением основных несущих конструкций общественного строя, наконец, в нарушении важной закономерности поступательного развития - слабой преемственности вводимых новаций в практику администрирования по отношению к складывающимся тенденциям, традиционным формам и методам в сфере государственного строительства. Одна из особенностей административных реформ - их увлечение вопросами структурной организации центрального аппарата, укрупнением и оптимизацией исполнительных государственных органов. При этом ни одна административная реформа не имела в качестве первостепенной задачи решение насущных проблем территориального управления - конечного звена, самого нижнего уровня административной системы.
Административные реформы носили характер крупного социального эксперимента, вызывали постреформенный синдром корректировок курса, имели место эффект шоковых мер в результате пренебрежения подготовительными этапами реформирования и невнимания к предпосылкам, исключительная продолжительность преобразований. В конечном счете оценка результата реформ трансформировалась в вопрос политики, а не практики или теории государственного управления. Все реформы, таким образом, приобретали характер незавершенного процесса. Одной из главных причин такого положения являлась недооценка роли бюрократии, объективно усиливающейся в периоды трансформационного перехода.
В российской практике административного реформирования необходимость рационализации, даже осознанная, упиралась в низкий уровень политической культуры и отсутствие демократических традиций, становилась составляющей конъюнктуры. Власть оказывалась раз за разом перед соблазном: ничего кардинально не менять. Поэтому актуальна задача изменения сильной генетической зависимости рационализации административного управления в Российском государстве от усмотрения власти.
Развитие государственного управления неизбежно приводит к созданию механизмов политической индикации и выдвижения инициативы своевременного, а главное - адекватного историческим задачам государства очередного преобразования посредством институциональных самовоспроизводящихся механизмов рационализации, таких как выборы, ротация, контроль и т.п. Необходимость планомерной заботы об эффективности административных институтов предполагает более широкое использование научной основы административных реформ, ресурсов партиципации и воспитания населения в духе сопричастности процессу государственного управления, практическое воплощение идеи демократизации управления, общественного контроля, появление устойчивой традиции преемственного обновления власти.
Помимо аспекта собственно реформирования, имеет более существенное значение обращение к содержательным характеристикам государственного административного управления. Опыт административных преобразований Российского государства обнаруживает неснижающуюся актуальность ряда черт административной системы, не поддающихся усилиям реформаторов или сознательно обходимых ими. Особое значение в рамках строительства и реформирования административной сферы имели несколько очевидных, узловых проблем.
Представляется, что доминантой проблемного поля административного государственного управления в России выступает авторитарный политический режим государственной власти. В условиях России институциональный способ управления долгое время формировался как автократичный, черты которого в части используемых недемократических по своей сути средств руководства сохранялись в течение длительного периода истории вплоть до сегодняшних дней.
Авторитарный режим находится в связях взаимной обусловленности с асимметричными отношениями исполнительной власти и общества, неразвитостью демократических традиций, дисбалансом централизации-децентрализации, в том числе с излишне дробным и произвольным административно-территориальным устройством, чрезмерной бюрократизацией аппарата государственного управления и распространением крайних форм бюрократизма. Все указанные аспекты жестко взаимосвязаны и определяют основные качества общей модели административной системы государства.
Такая модель невосприимчива к реформированию, т.е. потенциал поступательного эволюционного развития данной модели крайне низок. "Из опыта 300-летней модернизации российского общества властью так и не был извлечен и усвоен один из главных ее уроков - нельзя личные представления авторов реформ ставить выше конкретно-исторического анализа политической ситуации в стране. Это неизбежно обернется новым витком повторения ошибок прошлого" <4>. Поэтому в негативном плане следует оценивать такую составляющую авторитарной традиции, как неоправданное и не основанное на законе усмотрение. Именно оно в итоге стало причиной незавершенности всех имевших место в истории России административных реформ, а также тех кризисных явлений, которые своим результатом имели деструктивное состояние государственной власти в конце XX в.
--------------------------------
<4> Чернышев Б.В. Традиции авторитаризма в системе государственных учреждений России // Правовая культура. 2007. N 1. С. 25.

Любая административная система не лишена иерархичности, а значит, всегда имеются предпосылки авторитарных тенденций. В этом природа государственного управления. Государственному управлению имманентен субъективизм правящего класса или какой-либо доминирующей социальной группы в оценке функционального состояния и эффективности государственного аппарата. Власть не пытается вести диалог, создает фиктивные формы взаимодействия социальных институтов. Тем самым публичное управление вынуждено развиваться в замкнутом пространстве, порождая абсолютную монархию или ее аналоги в виде всевластия бюрократии.
Сущностная сторона авторитаризма не в самой вертикально-ориентированной, обезличенной системе иерархической власти, максимально настроенной на восприятие информационных сигналов центра и пользующейся методами административного принуждения. Авторитаризм - это отрицание общественных институтов в качестве движущей силы, основы обновления и развития, а также источника объективной оценки деятельности административного аппарата.
Таким образом, системная традиция администрирования заключается в приоритетном использовании недемократических институтов - авторитарной модели власти. Эта модель предполагает наличие единого центра по заведованию всем национальным хозяйством, опеку центральной властью всех маломальских вопросов жизнедеятельности, произвольное поглощение компетенции нижестоящих инстанций, дискриминацию проявлений самоорганизации местной жизни, подчинение местного управления интересам центральной власти и неправовые дискреционные действия. Важнейшая черта подобной административной системы - конструирование ее верховной властью, доминирование центральных органов исполнительной власти.
Еще раз отметим, что причины, вызывающие потребность в сильном государстве и особых формах поддержания действенности исполнительной вертикали, носят объективный характер. К ним можно относить территориальный фактор <5>, наличие внешних обстоятельств, укоренившиеся традиции чиновничества. Существование крепкой государственности, предполагающей единую и эффективную административную систему, является неоспоримой государственно-правовой ценностью. Однако при положительном отношении к необходимости механизма воплощения идеи усиления власти нельзя недооценивать роль такого негативного фактора, как сдерживание демократической основы развития общества, общественного контроля над бюрократией, как условия повышения степени ее прозрачности и ответственности.
--------------------------------
<5> Н.Н. Алексеев указывал на соотношение территории государства и режима власти. Г.В. Вернадский небезосновательно отмечал, что "освоение больших пространств... требует крепкой государственной организации, сильной и жесткой правительственной власти. Только исключительно крепкая государственность в течение веков могла держаться в Евразии на сколько-нибудь значительном ее пространстве" // Федерализм: Энциклопедия. М., 2000. С. 90 - 91.

В основе общецивилизационного механизма противодействия авторитарным формам развития находится важное средство - децентрализация. При этом одна из особенностей децентрализации в России состояла в ее фиктивности, сохранении исключительной компетенции центра в решении всего спектра административных вопросов, имеющих относительно серьезное политическое или экономическое значение. Примеры децентрализации XVIII, XX вв. и сокращения количества центральных ведомств доказывают, что ослабление центральных рычагов носило временный характер.
А.Г. Данилов, высказываясь о причинах российской централизации, находит объяснение избранного пути в логике противопоставления способов управления страной: "первый - когда значительную роль играет местное самоуправление, выбранное населением и отчасти контролируемое из центра. Второй способ - сверху донизу всеведущая административная власть, которая подавляет всяческое самоуправление. В ряде стран Запада пошли первым путем: короли плюс парламенты, городские и провинциальные общины, суды и т.п. Россия в период правления Ивана Грозного (1533 - 1584 гг.) окончательно выбрала второй путь" <6>.
--------------------------------
<6> История государственного управления России: Учебник / Отв. ред. В.Г. Игнатов. Ростов н/Д, 2002. С. 73.

Иначе выглядит позиция В.В. Ильина и А.С. Ахиезера, по мнению которых "избегать эрозии империи как эволюционно-исторической формы позволяет либо поддержание дисциплинарного тонуса общественных отношений сверху, либо стимулирование самодеятельного, инициативного поведения населения снизу" <7>. Данные авторы считают, что "модель России как унитарного государства утопична (этого никогда не было в нашей политической истории): рациональное управление географическим гигантом при неотработанности разделения властей, неразвитости традиций местного самоуправления и без реставрации тоталитарных центрально-административных технологий попросту невозможно <8>.
--------------------------------
<7> См.: Ильин В.В., Ахиезер А.С. Российская государственность: истоки, традиции, перспективы. М., 1997. С. 190.
<8> Там же. С. 372 - 373.

Схожая позиция по данному вопросу сформулирована Л.Е. Лаптевой, которая полагает, что "управление столь пространным в территориальном отношении государством, как Россия, никогда не могло осуществляться по типу централизованного административного управления, отчего самоуправление в тех или иных пределах допускалось всегда" <9>.
--------------------------------
<9> Лаптева Л.Е. О местном уровне управления в российской истории и современности // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. С. 238.

Исторически сложилась система управления на местах, соединяющая самоуправленческие начала и территориальное централизованное управление. Данная тенденция представляет собой общую государственно-правовую закономерность и последовательно воплощается в организации публичной власти. Нереализованный потенциал от самостоятельности в реализации публичной власти на местном уровне - одна из самых важных проблем организации публичной власти современной России.
Из анализа сущности детерминационных взаимосвязей, положенных в основание российской государственности, прямо следует необходимость децентрализации власти, поиск эффективных в российских условиях форм и методов баланса "централизация-децентрализация". Стоит отметить, что поднимаемая проблема системная, генетически имманентная нашему государству и на этом основании она не относится к вопросам текущего повышения качества администрирования. Она выступает ключевым фактором стабильности нашего мегагосударства, которое может и должно в построении крепкой вертикали опираться на децентрализованную власть на местах. Иначе невозможно сконцентрировать властный ресурс в сколько-нибудь длительном временном промежутке на значительной территории. Н.М. Карамзин писал: "Россия состоит не из Петербурга и не из Москвы, а из 50 или более частей, называемых губерниями, если там дела пойдут как должно, то министры и Совет могут отдыхать на лаврах..." <10>.
--------------------------------
<10> Карамзин Н.М. О древней и новой России // История государства Российского. М., 2003. С. 1011.

Несмотря на особую актуальность проблемы оптимального разграничения власти в рамках системы органов управления по вертикали, главным образом общеимперского и местного управления, ее так и не удалось решить <11>. Это мнение в отношении имперского и советского периодов государственности нередко выражается и в более категоричном виде: "...главное, что определило их конечную историческую судьбу, все же состояло в неудавшемся поиске баланса, способного нивелировать крайности как имперского унитаризма, так и местного сепаратизма" <12>.
--------------------------------
<11> Административные реформы в России: история и современность / Под общ. ред. докт. экон. наук, проф. Р.Н. Байгузина. М., 2006. С. 617.
<12> Указ. соч. С. 619.

Вопросы баланса централизации-децентрализации перешли в современную эпоху и по-прежнему не оцениваются как разрешенные до конца. "Процесс "расцентрализовывания" государственного управления был начат М.С. Горбачевым в 1985 - 1987 гг., однако желание постепенного реформирования управленческой системы, как и другие преобразовательные начинания, переросли в столь мощные процессы, которые не достигли своей завершенности и до настоящего времени" <13>.
--------------------------------
<13> Махина С.Н. Административная децентрализация в Российской Федерации. Воронеж, 2005. С. 193.

Один из показателей взаимоотношения центра и регионов - это практический механизм установления баланса централизации и децентрализации с помощью административно-территориального устройства. Историки отмечают незавершенность административно-территориальной реформы, видя в этом прежде всего стремление к обеспечению политического руководства в условиях административно-командной системы. "Измельчение административно-территориального деления - это такой же инструмент власти, как и ведомственная раздробленность" <14>.
--------------------------------
<14> Административно-территориальное устройство России. История и современность. М., 2003. С. 235.

Исторически сформированный тип территориальной децентрализации надлежит "ассимилировать" применительно к институту местного самоуправления, реорганизовав административно-территориальное деление, создать систему территориальной организации публичной власти. Однако ни в литературе, за редким исключением <15>, ни в Концепции административной реформы в 2006 - 2010 гг. данная проблема не находит должного серьезного и активного восприятия. Ключевое значение в контексте названной задачи имеют вопросы установления количества уровней исполнительной власти, распределение между ними компетенции, создание компенсационных механизмов, обеспечивающих нейтрализацию издержек территориального фактора.
--------------------------------
<15> Сложная система внутреннего управления включает, по мнению В.Е. Чиркина, "несколько вариантов организации региональной и общинной муниципальной исполнительной власти, а также государственной исполнительной власти на местах". См.: Чиркин В.Е. Варианты исполнительной власти на местном уровне // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. С. 234; См. также: Лапин В.А., Любовный В.Я. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. М., 2005. С. 73, 105.

Следующей перманентной проблемой, питающейся от того же источника, что и неразвитость вертикальных отношений в системе органов исполнительной власти, выступает бюрократизм государственного административного аппарата. Бюрократизм невозможен без бюрократизации различных сфер государственной деятельности. Рост числа управленцев в государственном управлении происходил на всех этапах развития Российского государства. Со временем значительный аппарат служащих приобрел чрезмерное политическое влияние, которое стало сущностью административной системы государства. Государственная служба воспроизводила в меньшем масштабе ту же проблему, что и территориальное управление - центростремительный характер отношений с вышестоящими инстанциями, которые, находясь на вершине административной пирамиды, в свою очередь, использовали неограниченный административный ресурс в управлении. Наличие большого количества постоянно растущих бюрократических структур создавало трудности обеспечения контроля на различных участках управления и влекло необходимость отвлечения больших ресурсов для поддержания функциональной пригодности аппарата управления.
В такой ситуации бюрократия не могла реально быть в равноправных отношениях с обществом, служить средством обеспечения публичных потребностей рядового члена общества. Корпоративные интересы служилого сословия делали эту часть социальной системы обособленным, замкнутым организмом, в котором отдельно взятая личность не имела ни самостоятельного значения, ни должного уровня правовой защищенности. В советский период прямые административные методы и ведомственные правила, основанные на неограниченном усмотрении административных инстанций, получили настолько широкое распространение, что дважды был поставлен вопрос о целесообразности изучения и преподавания административного права. Права и свободы человека, гражданина, служащего аппарата управления были поставлены на неизмеримо низкий уровень в сравнении с компетенцией субъектов государственного управления, в советское время - партийно-государственной номенклатуры.
Бюрократия в отсутствие механизмов общественного контроля функционировала как единственная полновластная, сплоченная сила, превратившаяся из посредника власти в ее источник. В таких условиях административный аппарат настроен на обслуживание собственных потребностей, власть становится неконтролируемым ресурсом, а какая-либо административная свобода исключается. Сущность бюрократизма как раз заключается в неоправданно высоком статусе бюрократии, использующей возможности власти, но не реализующей власть как публичное средство управления и достижения общих интересов всех участников социально-политической жизни.
Обобщая ход рассуждений, можно заключить, что историческая линия развития Российского государства, несмотря на попытки рационализации административной системы, складывалась в результате действия нескольких устойчивых тенденций, которые не были преодолены к началу реформ на рубеже XX - XXI вв. Узловые противоречия, особые факторы, такие как географическое и геополитическое положение, размеры территории государства, наличие внутренних и внешних конфликтов, потребность высоких темпов развития и инновационности в силу необходимости защиты своих национально-государственных интересов сформировали специфический облик исполнительной власти, которая в историческом развитии до конца не смогла преодолеть последствия некоторых влияний и предложить комплексные меры по компенсации и нейтрализации факторов, определяющих негативные для дальнейшего существования государства тенденции.
История учит проведению комплексных усовершенствований, которые затрагивают все уровни, все направления реализации исполнительной власти, институциональные и структурные изменения "внутренней" функции государства по организации системы публичного управления. "Главный исторический урок состоит в том, что к регламентации организации исполнительной власти необходимо подходить системно и органично, обеспечивая взаимоувязку и взаимодействие исполнительных структур, их правового статуса, методов и форм работы с новой структурой экономики, социальной и культурной сферы, новым статусом... объектов" <16>.
--------------------------------
<16> Ноздрачев А.Ф. Министерская система управления в истории и современной России // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. С. 47.

Для России в связи с этим особенно важными представляются такие вопросы демократизации государственного управления, как децентрализация и дебюрократизация. Историческое предназначение современного этапа в проведении серьезной целенаправленной работы, с тем чтобы раскрыть возможности демократических начал в управлении. Следует сконцентрировать усилия на преодолении высокого уровня бюрократизма и проведении территориальной и ведомственно-функциональной децентрализации, в том числе посредством установления оптимального административно-территориального устройства. Отсутствие в реальных планах проведения административной реформы этих вопросов административного регулирования может в очередной раз привести общество к фрагментарному изменению публичной власти, двойным стандартам и социально-политическому дисбалансу. Очередной шанс, который предоставляет историческая динамика государственного управления, нуждается в полном и ответственном использовании на современном этапе административной реформы.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ