Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
УГРОЗА ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ЮРИДИЧЕСКАЯ КАТЕГОРИЯ <*>
В.В. ВАНИН, Г.М. КАРПЕНКО
--------------------------------
<*> Исследование подготовлено в рамках государственного задания НИР 5.5-2023-1 "Совершенствование законодательства о государственных закупках в условиях противодействия внешним вызовам и угрозам экономической безопасности Российской Федерации".
Усиление внимания к проблемам экономической безопасности обусловлено рядом факторов как объективного, так и политико-правового характера. Наблюдаемое сегодня противостояние между Россией и недружественными странами представляет серьезную опасность для экономического развития государства и благополучия российских граждан, преодоление которой требует системных решений. Реализация комплексной политики обеспечения экономической безопасности есть важнейшая задача государства, что прямо отражено в ряде принятых Президентом РФ документов стратегического планирования <1>.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента РФ от 13 мая 2017 г. N 208 "О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года" // Российская газета. 2017. 15 мая; Указ Президента РФ от 2 июля 2021 г. N 400 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации" // СЗ РФ. 2021. N 27 (часть II). Ст. 5351.
Центральным элементом правового механизма обеспечения экономической безопасности является правовое понятие экономической безопасности. Непосредственного закрепления в законодательстве это понятие не имеет, при этом ст. 1 Федерального закона N 390-ФЗ от 28 декабря 2010 г. "О безопасности" <2> дает основание полагать ее частью более общего понятия - национальной безопасности; из смысла положений указанного Закона выводится доктринальное понимание последней как состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз <3>. При таком подходе объекты национальной безопасности одновременно выступают и объектами экономической безопасности, а потому определение последней в Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 г. <4> (далее - Стратегия экономической безопасности) через защищенность лишь национальной экономики от внешних и внутренних угроз видится результатом не вполне системного подхода. Отличие экономической безопасности от иных составляющих национальной безопасности - политической, общественной, военной и др. - проявляется не на уровне объектов, а в плоскости средств, ее обеспечивающих; для экономической безопасности содержание таковых определяется функционированием воспроизводственного и распределительного социальных механизмов на базе многообразия форм собственности и рыночных принципов.
--------------------------------
<2> СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 2.
<3> Васильева Л.П. Экономическая безопасность: определения и сущность // Журнал прикладных исследований. 2020. N 3. С. 7.
<4> Указ Президента РФ от 13 мая 2017 г. N 208 "О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года" // СЗ РФ. 2017. N 20. Ст. 2902.
Система критериев экономической безопасности может быть представлена в виде известного набора фактических статистических параметров - индикаторов, которые характеризуют явления и тенденции в экономической сфере <5>; их состояние может сигнализировать о потребности в принятии определенных корректирующих мер. Таким образом, существует возможность объективизации основания принятия определенных по функциональной направленности и (или) сфере применения правовых мер, направленных на устранение деструктивных тенденций. Между тем вне правового механизма все экономические наработки остаются лишь областью научного исследования.
--------------------------------
<5> См., напр.: Кузнецов Д.А., Руденко М.Н. Система индикаторов оценки экономической безопасности страны // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2015. N 23(308). С. 61 - 64.
Стратегия экономической безопасности определяет угрозу экономической безопасности как совокупность условий и факторов, создающих прямую или косвенную возможность нанесения ущерба национальным интересам Российской Федерации в экономической сфере. Наряду с угрозами указанная Стратегия выделяет понятие вызова экономической безопасности и риска в области экономической безопасности, понимая под первым факторы, способные при определенных условиях привести к угрозе, а под вторым - собственно возможность ущерба вследствие реализации угрозы. Значение правового разграничения вызова угрозы и собственно угрозы заключается в степени вероятности наступления вредоносных последствий: вызов (опасность) не создает угрозу при существующих условиях, но при изменении последних способен дать такой результат <6>. Подобная логика определяет место вызовов в правовом механизме обеспечения экономической безопасности в качестве юридических оснований принятия превентивных мер, тогда как угроза должна иметь значение основания применения мер защитного характера.
--------------------------------
<6> Гуськов Ю., Резник Е. Безопасность: проблемы постижения сущности // Власть. 2013. N 11. С. 86.
Вместе с тем при ближайшем рассмотрении оказывается, что непосредственно в содержании Стратегии экономической безопасности конкретные вызовы и угрозы не разграничиваются, на что справедливо обращает внимание К.В. Маслов <7>. Подобная ситуация, как нам представляется, является следствием de facto отсутствия полноценного правового механизма обеспечения экономической безопасности; результат этого проявляется в том, что правовая реакция следует в ответ на уже возникшие обстоятельства, оцениваемые как угрозы по своему вредоносному эффекту. При этом такое обстоятельство может и не охватываться прямо закрепленным в Стратегии экономической безопасности перечнем, а нормативное понятие угрозы в этом документе не отвечает требованию определенности правовой нормы в силу его (понятия) крайней абстрактности, что создает препятствия для выявления субстрата угрозы и определения его правовых признаков для целей правоприменения.
--------------------------------
<7> Маслов К.В. Угрозы налоговой безопасности государства: правовое измерение // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2022. N 2. С. 191.
Принципиальное решение обозначенной проблемы видится в обращении к понятию риска, который, по замечанию Ф.Х. Найта, может быть охарактеризован как "измеримая неопределенность" <8>. В результате появляется возможность встраивания предельных (критических) индикаторов (показателей) состояния экономической системы, нарушение свидетельствует о существовании деструктивных процессов, в правовой механизм обеспечения экономической безопасности посредством придания таким индикаторам юридического значения. Последнее должно проявляться в наделении их нарушения качеством нормативного основания принятия уполномоченными органами соответствующих характеру угрозы правовых мер. В настоящее время система государственного и муниципального стратегического планирования предусматривает закрепление предельно допустимых (критических) значений лишь в документах стратегического планирования на долгосрочный период и с оговоркой "при необходимости" <9>. Основанная на таком подходе система не способна создать системную правовую основу для полноценного противодействия деструктивным процессам в экономике, ибо не предполагает обязательного закрепления системы пороговых предельных значений даже для документов долгосрочного планирования.
--------------------------------
<8> Найт Ф.Х. Риск, неопределенность и прибыль. М.: Дело, 2003. С. 30.
<9> Пункт 16 Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 8 ноября 2021 г. N 633 // СЗ РФ. 2021. N 46. Ст. 7676.
В отечественной правовой науке советского периода был выработан подход к плановым актам как юридическим актам нормативного типа <10>, что позволяет обосновать возможность включения в акты стратегического планирования не просто перечня возможных вызовов и угроз, содержащего достаточно абстрактные описания каждого из них, как это имеет место в настоящее время, но нормативно закрепить конкретный набор предельных (критических) индикаторов (показателей) состояния экономической системы, отклонение от которых должно являться юридико-фактическим основанием принятия защитных правовых мер, направленных на преодоление деструктивных процессов в экономике.
--------------------------------
<10> Зинченко С.А. Государственная собственность в СССР: проблемы правового регулирования. Ростов н/Д: Изд-во Ростовского университета, 1986. С. 63; Ноздрачев А.Ф. Государственное планирование и правовое регулирование. М.: Экономика, 1982. С. 20; Каю Х.О. Планирование производственно-хозяйственной деятельности предприятий. М.: Юридическая литература, 1984. С. 13.
Нормативное закрепление достаточно определенных параметров оснований применения таких защитных мер, открытых для всех и каждого, позволит обеспечить предсказуемость правового регулирования и стабильность правоотношений в сфере экономики, создав условия для реализации принципа доверия к закону и действиям публичной власти <11>. Соответствующие меры принимаются публичными органами, в компетенцию которых входят полномочия по управлению в сфере экономики; это могут быть органы общей или специальной (отраслевой) компетенции различных уровней публичного управления. Нормативное закрепление предельных (критических) индикаторов (показателей) состояния экономической системы позволит упорядочить их деятельность по принятию мер, направленных на устранение угроз экономической безопасности и преодоление их негативных социальных последствий прежде всего в правовом значении: для таких органов отклонение от указанных показателей должно являться основанием реализации предоставленных им полномочий по принятию таких мер, а непринятие последних будет рассматриваться как основание применения юридических санкций к соответствующим должностным лицам. Это, в свою очередь, позволит сформировать условия для реализации эффективного управления как правовой категории <12>, преодолев тем самым формально-юридический подход к законности управления.
--------------------------------
<11> Макаренко Д.Г. Принцип доверия как детерминанта эффективного правового регулирования общественных отношений: правовое обеспечение // Мониторинг правоприменения. 2017. N 4. С. 15 - 16.
<12> См., напр.: Старилов Ю.Н. Административная реформа: к перспективе "нового государственного управления" и "эффективного государства" // Из публикаций последних лет: воспоминания, идеи, мнения, сомнения. Воронеж, 2010. С. 445 - 471; Шмалий О.В. Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти (теоретико-методологические аспекты): Автореф. дис. ... д-ра юр. наук. Ростов н/Д, 2011. С. 13.
При решении вопроса о том, каким нормативным актом должны устанавливаться предельные индикаторы, необходимо исходить из следующего.
Выражающие состояние экономической безопасности индикаторы не есть просто показатели состояния экономической системы страны: в первую очередь они отражают различные характеристики объективно существующего государственно-общественного интереса, выражающегося в способности экономической системы эффективно удовлетворять потребности государства в материальном обеспечении решения стоящих перед ним задач, которые в самом общем их виде могут быть представлены как обеспечение существования общества и достойной жизни каждого его члена, а в конкретном виде содержание этих задач устанавливается применительно к различным условиям, определенным под влиянием различных факторов социального, экономического и политического характера. С этой точки зрения установление предельных индикаторов состояния экономической безопасности не есть просто фиксация неких параметров экономической системы, ибо сущность его состоит в выявлении государственно-общественного интереса (как явления объективно существующего) и придания ему посредством юридической формализации качества публичного интереса (как явления правового), выраженного системой нормативно закрепленных показателей количественного и качественного характера, достижение которых осуществляется в условиях социально ориентированного государства на основе синхронизации публичного интереса с частными интересами хозяйствующих субъектов посредством их координации или в установленных законом пределах субординации, всем комплексом мер государственного воздействия.
Общественные интересы объективны; объективно существующий интерес превращается в публичный только посредством его осознания и признания в качестве такового государством: "...внутренние механизмы демократического правового государства должны переносить интересы общества на правовую почву, тем самым превращая их в публичные интересы... Общественный интерес, существующий объективно, в условиях демократического правового государства получает свое закрепление в праве и только тогда должен становиться основой для правоприменительной деятельности органов государства" <13>. Выявление экономических общественных интересов и трансформация их в публичные интересы посредством формализации правовыми категориями предельных индикаторов состояния экономической безопасности должны осуществляться посредством использования институтов представительной власти как наиболее демократических. Это очевидным образом определяет задачи и полномочия Федерального Собрания РФ в сфере обеспечения экономической безопасности.
--------------------------------
<13> Кряжков В. Публичный интерес: понятие, виды и защита // Государство и право. 1999. N 10. С. 92, 95.
Корректность данного вывода подтверждается соображениями следующего характера. Угроза экономической безопасности означает объективную потребность в принятии таких правовых мер, которые могут быть связаны с ограничением прав и свобод субъектов экономической деятельности. К примеру, применительно к функционированию контрактной системы такие меры могут выражаться в ограничениях допуска к участию в правоотношениях по удовлетворению публичных нужд определенных видов субъектов (к примеру, иностранных компаний) или продукции (к примеру, произведенной на территории недружественных стран) либо ограничении применения определенных способов закупки. Любая из таких мер связана с ограничением свободы экономической деятельности, а потому должна иметь в своем основании целевые критерии и формальные условия, предусмотренные ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Указание в ч. 1 ст. 34 Конституции РФ в перечне прав, не подлежащих ограничению, не создает правовой коллизии, ибо свобода предпринимательской деятельности не носит абсолютного характера <14>, подтверждение чему обнаруживается в той же ст. 34 Конституции РФ - во второй ее части, которая устанавливает запрет экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Обеспечение баланса частных и публичных начал определено в позициях Конституционного Суда РФ (далее - КС РФ) как сущностная предпосылка пределов свободы экономической деятельности <15>.
--------------------------------
<14> Якимова Е.М. Концепция свободы предпринимательской деятельности как элемент экономической основы конституционного строя в России и в мире: поиск оптимального решения // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2018. N 1. С. 51.
<15> См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 мая 2005 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности Федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" в связи с запросами Государственного собрания - Эл Курултай Республики Алтай, Волгоградской областной думы, группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина С.Н. Шевцова" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. N 4; Постановление Конституционного Суда РФ от 12 ноября 2003 г. N 17-П "По делу о проверке ряда положений статьи 19 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" в связи с запросом Арбитражного суда Псковской области и жалобой гражданина А.Н. Гасанова" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. N 6.
В экстраординарных условиях, к коим, несомненно, относится угроза экономической безопасности, в регулятивном механизме усиливается использование средств прямого - игнорирующего интересы и волю экономических субъектов - воздействия на их поведение, что выражается в ограничении субъективных прав и свобод. Нормативной основой такого ограничения могут быть только федеральные законы; допустимость делегированного нормотворчества применительно к ч. 3 ст. 55 Конституции РФ выглядит весьма сомнительно применительно к полномочиям правоограничительного характера, ибо способна элиминировать сущность системы сдержек и противовесов, определяющих функционирование публичной власти, основанной на принципе разделения ее ветвей. Справедливости ради заметим, что данная правовая позиция - недопустимость ограничения прав и свобод человека и гражданина актами ниже уровня федерального закона, вытекающая из запрета делегирования нормотворчества по вопросам, относящимся к исключительной компетенции законодателя, сформулированная КС РФ еще в 2005 г. <16>, была в известной степени ограничена им же в 2020 г. применительно к так называемому антиковидному нормотворчеству, когда Постановлением от 25 декабря 2020 г. N 49-П КС РФ de facto легализовал возможность делегирования федеральными актами на региональный уровень полномочий по введению ограничений субъективных прав и свобод (свободы передвижения) в экстраординарных условиях <17>. Представляется, что указанное решение КС РФ, оправдавшего указанное делегирование чрезвычайностью пандемийной ситуации, вызвавшей не терпящую отлагательства потребность в защите жизни и здоровья граждан как ценностей высшего порядка, наглядно проявило общие пробелы правового механизма регулирования общественных отношений в условиях возникновения угроз и опасностей экстраординарного характера. Введение недружественными государствами санкционных мер в отношении Российской Федерации в связи с проведением специальной военной операции в 2022 г. лишь подтвердило несовершенство этого механизма - Федеральным законом от 8 марта 2022 г. N 46-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <18> Правительству РФ были делегированы полномочия по установлению направленных на преодоление этих санкций мер, в числе которых обнаруживаются меры правоограничительного характера в отношении субъектов экономической деятельности. Между тем, как справедливо утверждает А.Я. Курбатов, из ч. 3 ст. 55 и п. "в" ст. 71 Конституции РФ однозначно следует, что ограничения прав должны устанавливаться исключительно федеральным законом; на подзаконный федеральный уровень может делегироваться только установление механизма реализации ограничения прав <19>.
--------------------------------
<16> Постановление Конституционного Суда РФ от 31 мая 2005 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности Федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" в связи с запросами Государственного собрания - Эл Курултай Республики Алтай, Волгоградской областной думы, группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина С.Н. Шевцова" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. N 4.
<17> Постановление Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2020 г. N 49-П "По делу о проверке конституционности подпункта 3 пункта 5 Постановления Губернатора Московской области "О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Московской области" в связи с запросом Протвинского городского суда Московской области" // СЗ РФ. 2021. N 1 (часть II). Ст. 289.
<18> Федеральный закон от 8 марта 2022 г. N 46-ФЗ (в ред. от 03.04.2023) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2022. N 11. Ст. 1596.
<19> Курбатов А.Я. Предпринимательское право: проблемы теории и правоприменения: Монография. М.: Юстицинформ, 2022. С. 34.
С точки зрения изложенного единственно приемлемым решением означенной проблемы видится нормативное закрепление на уровне федерального закона как самой системы правоограничительных мер, так и оснований их применения. Это решение требует известной модернизации системы стратегического планирования, поскольку последняя в настоящее время ограничивает роль законодателя главным образом планированием бюджетных доходов и расходов посредством принятия закона о бюджете; действующее законодательство о стратегическом планировании предусматривает лишь обсуждение стратегии палатами Федерального Собрания РФ социально-экономического развития Российской Федерации и основных направлений деятельности Правительства РФ <20>.
--------------------------------
<20> Пункт 2 ст. 5 Федерального закона от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ (ред. от 17.02.2023) "О стратегическом планировании в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 26 (часть I). Ст. 3378.
В рамках системы обеспечения экономической безопасности Российской Федерации в иерархии нормативных актов, определяющих общие параметры социально-экономического развития и экономической безопасности, высшую юридическую силу должна иметь Стратегия социально-экономического развития, принимаемая в форме федерального закона; в данном документе должны определяться не только планируемые показатели состояния национальной экономической системы, но, что особо важно для обеспечения экономической безопасности, предельные (критические) индикаторы, определяющие параметры ее нормального состояния, нарушение которых будет являться основанием принятия регулятивных правоограничительных мер, направленных на преодоление действия и (или) последствий деструктивного характера. Роль же Правительства РФ в механизме принятия такого закона видится подобной его роли в принятии другого планового законодательного акта - федерального закона о бюджете; эта роль заключается в разработке проекта закона с использованием потенциала всех находящихся в ведении Правительства РФ отраслевых органов исполнительной власти и представлении законодателю для принятия.
Такое решение позволит придать осязаемое юридическое значение понятиям вызовов и угроз экономической безопасности: первые будут определяться Президентом РФ в Стратегии национальной безопасности в качестве ключевых направлений осуществляемого всей вертикалью законодательной и исполнительной ветвей власти корректирующего воздействия на экономику, направленного на превентивное устранение выраженных в таких вызовах рисков, опосредуемого посредством системы регулятивных экономических мер; вторые же - установленные через законодательное закрепление системы критических социально-экономических индикаторов - будут включать правоприменительные механизмы прямого воздействия на поведение хозяйствующих субъектов с целью устранения реально существующих негативных факторов внутреннего и внешнего характеров.
Литература
1. Васильева Л.П. Экономическая безопасность: определения и сущность / Л.П. Васильева // Журнал прикладных исследований. 2020. N 3. С. 6 - 13.
2. Гуськов Ю. Безопасность: проблемы постижения сущности / Ю. Гуськов, Е. Резник // Власть. 2013. N 11. С. 85 - 87.
3. Зинченко С.А. Государственная собственность в СССР: проблемы правового регулирования / С.А. Зинченко. Ростов-на-Дону: Издательство Ростовского университета, 1986. 175 с.
4. Каю Х.О. Планирование производственно-хозяйственной деятельности предприятий / Х.О. Каю. Москва: Юридическая литература, 1984. 96 с.
5. Кряжков В. Публичный интерес: понятие, виды и защита / В. Кряжков // Государство и право. 1999. N 10. С. 91 - 99.
6. Кузнецов Д.А. Система индикаторов оценки экономической безопасности страны / Д.А. Кузнецов, М.Н. Руденко // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2015. N 23(308). С. 59 - 68.
7. Курбатов А.Я. Предпринимательское право: проблемы теории и правоприменения: Монография / А.Я. Курбатов. Москва: Юстицинформ, 2022. 244 с.
8. Макаренко Д.Г. Принцип доверия как детерминанта эффективного правового регулирования общественных отношений: правовое обеспечение / Д.Г. Макаренко // Мониторинг правоприменения. 2017. N 4. С. 15 - 22.
9. Маслов К.В. Угрозы налоговой безопасности государства: правовое измерение / К.В. Маслов // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2022. N 2. С. 187 - 207.
10. Найт Ф.Х. Риск, неопределенность и прибыль / Ф.Х. Найт; Перевод с английского М.Я. Каждана. Москва: Дело, 2003. 360 с.
11. Ноздрачев А.Ф. Государственное планирование и правовое регулирование / А.Ф. Ноздрачев. Москва: Экономика, 1982. 192 с.
12. Старилов Ю.Н. Административная реформа: к перспективе "нового государственного управления" и "эффективного государства" // Старилов Ю.Н. Из публикаций последних лет: воспоминания, идеи, мнения, сомнения...: Сборник избранных научных трудов / Ю.Н. Старилов. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2010. С. 445 - 471.
13. Шмалий О.В. Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти (теоретико-методологические аспекты): Автореферат диссертации доктора юридических наук / О.В. Шмалий. Ростов-на-Дону, 2011. 48 с.
14. Якимова Е.М. Концепция свободы предпринимательской деятельности как элемент экономической основы конституционного строя в России и в мире: поиск оптимального решения / Е.М. Якимова // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2018. N 1. С. 47 - 51.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.