Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
К ВОПРОСУ О ЗАКОННОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ ТАМОЖЕННЫМИ ОРГАНАМИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ, НАПРАВЛЕННЫХ НА ЛИБЕРАЛИЗАЦИЮ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
И.С. ГАЛИЧИНА
6 апреля 2022 г. вступил в силу Федеральный закон от 26 марта 2022 г. N 70-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - Закон N 70-ФЗ) <1>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 26 марта 2022 г. N 70-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" // СЗ РФ. 2022. N 13. Ст. 1959.
Разработка и принятие данного Закона связаны с задачами, поставленными Правительственной комиссией по повышению устойчивости российской экономики (далее - Комиссия) для обеспечения согласованных действий органов власти в условиях санкций. Комиссией был утвержден План первоочередных действий <2>, целью которого является повышение стабильности и устойчивости национальной экономики.
--------------------------------
<2> План первоочередных действий по обеспечению развития российской экономики в условиях внешнего санкционного давления. URL: http://economy.midural.ru/sites/default/files/files/files/plan_15-03-2022_22-00.pdf (дата обращения: 12.05.2023).
В Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) внесены изменения, предусматривающие в том числе:
- замену административного штрафа на предупреждение при соблюдении следующих условий: совершение правонарушения впервые и отсутствие причиненного в ходе правонарушения вреда или угрозы его причинения объектам, указанным в п. 2 ст. 3.4 КоАП РФ;
- реализацию принципа "одна проверка - одна санкция", заключающегося в возбуждении только одного дела и назначении только одного наказания за несколько административных правонарушений, если эти правонарушения были выявлены в ходе одного контрольного мероприятия.
Закон N 70-ФЗ, направленный на либерализацию ответственности в указанной части, затрагивает и компетенцию таможенных органов Российской Федерации.
С целью формирования единообразной правоприменительной практики всех звеньев системы таможенных органов Российской Федерации Федеральной таможенной службой РФ (далее - ФТС России) подготовлено Письмо от 11 апреля 2022 г. N 01-11/19860 "О направлении разъяснений" <3> (далее - Письмо).
--------------------------------
<3> Письмо ФТС России от 11 апреля 2022 г. N 01-11/19860 "О направлении разъяснений". URL: https://www.alta.ru/tamdoc/22p19860/ (дата обращения: 12.05.2023).
Указанное Письмо, носящее исключительно разъяснительный (рекомендательный) характер для должностных лиц таможенных органов Российской Федерации, на практике является камнем преткновения для участников внешнеэкономической деятельности (далее - участники ВЭД).
Так, Законом N 70-ФЗ были изменены положения ч. 3 ст. 3.4 КоАП РФ, касающейся порядка обязательной замены штрафа на предупреждение. Новая редакция указанной выше нормы предусматривает значительное расширение субъектного состава лиц, к которым применяется правило об обязательной замене. В связи с нововведениями данная норма теперь может применяться не только к субъектам среднего и малого предпринимательства, как было ранее, но и ко всем субъектам административной ответственности (ст. 4.1.1 КоАП РФ).
Возможность применения данной нормы к расширенному перечню лиц теперь определена одновременным выполнением следующих условий. Первое условие - совершение правонарушения впервые, второе - отсутствие как причиненного вреда, так и угрозы его причинения объектам, указанным в ч. 2 ст. 3.4 КоАП РФ, а также отсутствие имущественного ущерба.
Согласно информации, размещенной на официальном сайте ФТС России, данная норма активно применяется таможенным органами, особенно в случаях, когда, например, лица, совершая административное правонарушение, не предоставляют статистическую форму учета перемещения товаров или подтверждающие документы по валютным операциям и т.д. (ст. 19.7.13, 15.25 соответственно) <4>.
--------------------------------
<4> ТАСС. ФТС России за 9 месяцев 2022 года каждый четвертый штраф заменила предупреждением. URL: https://customs.gov.ru/press/pressa-o-nas/document/379156 (дата обращения: 12.05.2023).
Дополнительно в Письме обращается внимание на то, что возможность применения этой нормы все же ограничена законодателем во избежание возможных злоупотреблений. Так, в качестве особо охраняемых объектов посягательства в Письме названа экономическая безопасность государства и подчеркнуто, что процедура замены административного штрафа на предупреждение не применяется к правонарушениям, которые причинили или создали угрозу причинения вреда данному объекту.
В качестве примера таких правонарушений можно привести следующие: недоставка товара при таможенном транзите до места доставки (ч. 1 ст. 16.9 КоАП РФ); продажа условно выпущенных товаров или распоряжение иным способом, что нарушает установленные запреты и ограничения (ч. 1 ст. 16.20 КоАП РФ); передача права пользования временно ввезенными транспортными средствами в нарушение условий, установленных в законодательстве (ст. 16.24 КоАП РФ); представление недействительных документов для выпуска товаров (ст. 16.17 КоАП РФ) и др.
Так как соблюдение двух рассмотренных условий в совокупности является обязательным для применения процедуры замены, то ФТС России в разъяснениях акцентирует внимание на том, что даже при совершении впервые правонарушений, перечисленных выше, норма о замене не может быть применена <5>.
--------------------------------
<5> Письмо ФТС России от 11 апреля 2022 г. N 01-11/19860 "О направлении разъяснений".
Однако стоит отметить, что подход ФТС России отличается некоторой радикальностью суждения, с чем нельзя полностью согласиться. Во-первых, статья 4.1.1 КоАП РФ прямо указывает в части второй перечень составов правонарушений, в отношении которых замена штрафа на предупреждение не может быть произведена. При сравнении перечня правонарушений, указанных в ч. 2 ст. 4.1.1 КоАП РФ и Письме соответственно, можно заметить, что упоминаемые в разъяснениях ФТС России составы правонарушений не входят в утвержденный КоАП РФ перечень.
Во-вторых, совершение правонарушений, упоминаемых в Письме, не во всех случаях приводит к причинению вреда экономической безопасности государства как охраняемого объекта или созданию прямой угрозы причинения такового.
Решение вопроса о замене в каждом конкретном случае должно быть связано с выяснением наличия или отсутствия причинения имущественного ущерба государству либо угрозы его причинения, а также оценкой всей совокупности фактических обстоятельств дела.
Указанная позиция находит отражение и в правоприменительной практике судов. Заменяя штраф на предупреждение, суды, в частности, отмечают, что законодателем сконструировано более узкое, в сравнении с вредом, требование к имущественному ущербу, а именно его непосредственное причинение без учета угрозы такового <6>.
--------------------------------
<6> Решение Арбитражного суда г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 28 марта 2022 г., Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 июня 2022 г., Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 1 декабря 2022 г. по делу N А56-24541/21. URL: https://kad.arbitr.ru/Card/f19b5eb0-52e4-4353-acc1-361cdb9f272e (дата обращения: 12.05.2023).
Таким образом, позиция ФТС России относительно невозможности замены штрафа на предупреждение за впервые совершенное правонарушение для участников ВЭД создает определенного рода препятствия к прямому применению нормы, направленной на смягчение административной ответственности, при рассмотрении дел об административных правонарушениях в таможенных органах. В настоящее время замена штрафа на предупреждение по-прежнему является не обязательной, а возможной мерой, применяемой в судебном порядке.
Законом N 70-ФЗ также была введена ч. 5 в ст. 4.4 КоАП РФ, которая закрепляет особый порядок назначения наказания за административные правонарушения, выявленные в рамках одного контрольного мероприятия. Так, вне зависимости от количества выявленных административных правонарушений будет назначено одно наказание. Помимо "временного" критерия, связанного со временем выявления правонарушений ("в рамках одного мероприятия"), законодателем используется "качественный критерий", касающийся того, какие именно правонарушения были совершены. Так, за все выявленные правонарушения ответственность должна быть установлена одной и той же статьей (частью статьи) Особенной части КоАП РФ или закона субъекта об административных правонарушениях.
В Письме ФТС России изложена позиция, согласно которой применение данной нормы ограничено случаями, когда санкцией соответствующей статьи предусмотрен фиксированный размер штрафа (например, ч. 3 ст. 16.1, 16.5, 16.15 КоАП РФ), аргументируя это тем, что "по каждому административному правонарушению такой штраф является одинаковым как по виду, так и по его размеру" <7>.
--------------------------------
<7> Письмо ФТС России от 11 апреля 2022 г. N 01-11/19860 "О направлении разъяснений".
С приведенной позицией ФТС России нельзя согласиться, поскольку ч. 5 ст. 4.4 КоАП РФ содержит единственное условие возможности ее применения: выявление двух и более административных правонарушений при проведении одного контрольного (надзорного) мероприятия.
Несмотря на то что конструкция ч. 5 ст. 4.4 КоАП РФ не содержит прямого указания на то, что порядок исчисления штрафа имеет значение для определения возможности применения процедуры замены, в правоприменительной практике таможенных органов в настоящее время встречаются случаи привлечения к административной ответственности за каждое административное правонарушение (например, ч. 1 - 3 ст. 16.2 КоАП РФ) <8>.
--------------------------------
<8> "Палочная" система ФТС, ведущая к банкротству, или как запрет на суммирование штрафов стал камнем преткновения участников ВЭД и таможни". URL: https://horizonevents.ru/palochnaya-sistema-fts/ (дата обращения: 12.05.2023).
Как рассматривалось выше, соблюдение "временного критерия" выявления правонарушений ("в рамках одного контрольного мероприятия") является обязательным условием применения ч. 5 ст. 4.4 КоАП РФ.
Таможенный контроль наряду с валютным и транспортным контролем являются частными видами государственного контроля (надзора), что ставит вопрос о возможности применимости положений ч. 5 ст. 4.4 КоАП РФ во время проводимых контрольных мероприятий.
ФТС России, давая разъяснения, приводит пример ситуации, когда в ходе одного контрольного мероприятия, проводимого таможенными органами, несколько административных правонарушений были выявлены по одной статье (части статьи) КоАП РФ и зафиксированы в одном акте (например, акте таможенного досмотра). В таком случае ФТС России согласна с тем, что основания для применения ч. 5 ст. 4.4 КоАП РФ имеются <9>.
--------------------------------
<9> Письмо ФТС России от 11 апреля 2022 г. N 01-11/19860 "О направлении разъяснений".
Вместе с тем таможенные органы выявляют административные правонарушения не только в ходе государственного контроля. На практике нередки случаи, когда дела об административных правонарушениях возбуждаются таможенными органами при выполнении полномочий по ведению таможенной статистики внешней торговли товарами Российской Федерации, по результатам оперативно-розыскной деятельности, внеплановых целевых инспекторских проверок и др.
Поскольку указанные полномочия являются самостоятельными функциями, возложенными законодательством Российской Федерации на таможенные органы Российской Федерации <10>, в случае выявления двух и более административных правонарушений при их осуществлении наказание назначается таможенными органами за каждое административное правонарушение на основании ч. 1 ст. 4.4 КоАП РФ.
--------------------------------
<10> Постановление Правительства РФ от 23 апреля 2021 г. N 636 "Об утверждении Положения о Федеральной таможенной службе, внесении изменений в Положение о Министерстве финансов Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2021. N 18. Ст. 3146.
Так, Сибирской оперативной таможней Сибирского таможенного управления ФТС России по итогам проведенной внеплановой целевой инспекторской проверки деятельности Сибирской электронной таможни, результаты которой оформлены одним актом проверки, индивидуальный предприниматель (ИП) был привлечен к административной ответственности по административным правонарушениям по ч. 3 ст. 16.2 КоАП 17 раз, т.е. за каждый факт декларирования товаров. Размер штрафа, назначенного ИП, составил 850 000 руб. суммарно, несмотря на то что все административные правонарушения были зафиксированы в одном акте проверки.
В качестве невозможности применения в рассматриваемом случае ч. 5 ст. 4.4 КоАП РФ таможенный орган указал на то, что в отношении ИП контрольные (надзорные) мероприятия не проводились, объектом проверки являлся не ИП, а должностные лица Сибирской электронной таможни, в связи с чем основания для применения положений указанной статьи отсутствуют <11>.
--------------------------------
<11> Письменные пояснения Сибирской оперативной таможни в рамках рассмотрения судебных дел N А33-23497/2022, N А33-23505/2022, N А33-23506/2022, N А33-23503/2022, N А33-23395/2022, N А33-23394/2022 // Документ официально опубликован не был. Личный архив автора.
Подобный подход таможенного органа не только противоречит конституционному принципу равенства всех перед законом, противоречит целям принятия Закона N 70-ФЗ, но и создает предпосылки для злоупотреблений правами лица, привлекаемого к административной ответственности.
Так, за допущенные нарушения действующего законодательства, выявленные в ходе проведения инспекторских и функциональных проверок, должностные лица таможенного органа, допустившие нарушения, зачастую не привлекаются к дисциплинарной ответственности, в частности потому, что со дня совершения дисциплинарного проступка, как правило, проходит более шести месяцев <12>. При этом участник ВЭД за нарушение таможенного законодательства и (или) законодательства Российской Федерации о таможенном деле может быть привлечен к административной ответственности в течение более длительного срока - двух лет со дня совершения административного правонарушения (при длящихся административных правонарушениях - со дня обнаружения).
--------------------------------
<12> Указ Президента РФ от 16 ноября 1998 г. N 1396 "Об утверждении Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 47. Ст. 5742; Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
Кроме того, объектом внеплановых целевых инспекторских проверок является исключительно деятельность таможенного органа, а не деятельность участника ВЭД, перемещающего товары через таможенную границу. Таким образом, очевидно, что результаты таких проверок могут являться основанием для привлечения виновных должностных лиц таможенных органов к дисциплинарной (а в отдельных случаях к административной и уголовной) ответственности и не могут являться поводом и основанием для возбуждения дел об административных правонарушениях в отношении участников ВЭД.
Представляется, что если в рамках проведения данных проверок будут выявлены признаки, указывающие на наличие в действиях участника ВЭД события и состава административного правонарушения, то таможенный орган должен будет провести таможенный контроль. Во-первых, это позволит таможенному органу полно и достоверно оценить совершенное участником ВЭД деяние и то, имеются ли в его действиях указанные выше признаки АП. Во-вторых, соблюдение предусмотренного порядка проведения таможенного контроля защищает также и интересы участника ВЭД, который будет располагать большим количеством времени и условной свободой действий, например для представления дополнительных документов.
В конечном итоге это позволит применить к лицу, привлекаемому к административной ответственности, положения ч. 5 ст. 4.4 КоАП РФ, отвечающие целям назначения справедливого административного наказания.
Изменения в КоАП РФ, внесенные Законом N 70-ФЗ, при их прямом применении и толковании позволили бы снизить судебную нагрузку на правовые подразделения таможенных органов Российской Федерации, избежать изменения и (в отдельных случаях) отмены вынесенных постановлений по делам об административных правонарушениях, а также обеспечить их своевременное исполнение.
Для участников ВЭД прямое применение и толкование таможенными органами Российской Федерации внесенных изменений в КоАП РФ в ряде случаев исключило бы необходимость обращения в судебные органы с целью обжалования постановлений о назначении административных наказаний и несения дополнительных судебных расходов.
Литература
1. Шакенова Д. "Палочная" система ФТС, ведущая к банкротству, или Как запрет на суммирование штрафов стал камнем преткновения участников ВЭД и таможни / Д. Шакенова // Горизонт событий. 2022. 9 декабря.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.