Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
СТАНОВЛЕНИЕ СОВЕТСКОГО И РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ (В ТРУДАХ ПРОФЕССОРА В.М. МАНОХИНА) <*>
С.Е. ЧАННОВ
--------------------------------
<*> Статья подготовлена с использованием материалов СПС "КонсультантПлюс".
Государственная служба являет собой основу публичного управления любого современного государства. Любые реформы, попытки оптимизации системы органов власти не будут полностью успешными, если они не будут подкреплены корпусом высокопрофессиональных государственных служащих, что, в свою очередь, требует и формирования соответствующего служебного законодательства.
Начало XXI в. характеризовалось в России масштабной реформой государственной службы, старт которой был дан утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г. Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации N Пр-1496. Наиболее глобальные изменения в рамках ее реализации были произведены в период 2003 - 2008 гг., после чего, несмотря на принятие еще целого ряда документов программного характера <1>, а также некоторых законодательных актов, реформа начала потихоньку сходить на нет. И хотя формально она еще не завершена ("есть у революции начало - нет у революции конца"), вносимые в законодательство изменения носят уже в настоящее время исключительно точечный характер, что позволяет, на наш взгляд, ставить вопрос о подведении ее итогов <2>.
--------------------------------
<1> Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. N 261 (ред. от 10.08.2012) "О федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)"; Указ Президента РФ от 11 августа 2016 г. N 403 "Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы"; Указ Президента РФ от 24 июня 2019 г. N 288 "Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2019 - 2021 годы" и др.
<2> Собственно, попытки такого рода уже делаются. См.: Гончарук Н.С. Некоторые итоги реформирования государственной гражданской службы в Российской Федерации // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2020. N 2. С. 7 - 11.
Однако, чтобы оценить результаты реформы, целесообразно прежде всего вспомнить, в чем заключались основные ее идеи и какие задачи в ее рамках ставились. Надо сказать, что во многом сама по себе реформа нулевых годов являлась следствием появившейся в 90-е годы XX в. и достаточно быстро набравшей популярность концепции формирования в Российской Федерации так называемого служебного (чиновного) права. Основоположником ее в Российской Федерации считается профессор Ю.Н. Старилов <3>, хотя в целом схожие мысли высказывали в тот же период - либо чуть позже - и другие специалисты <4>.
--------------------------------
<3> Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: направления реформирования и концепция программы учебного курса // Государство и право. 1995. N 1. С. 47; Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование: Дис. ... д-ра юрид. наук. Воронеж, 1996; Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996.
<4> Габричидзе Б.Н., Коланда В.М. Принцип профессионализма в государственной службе // Государство и право. 1995. N 12; Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Служебное право: Учебник для юрид. вузов. М., 2003; Служебное право (Государственная гражданская служба): Учеб. пособие / Общ. ред. И.Н. Барциц; Рук. авт. кол. В.Г. Игнатов. М.-Ростов-н/Д, 2007 и др.
Хотя зарождение концепции служебного права в первую очередь в работах того же Ю.Н. Старилова явно во многом базировалось на европейском (прежде всего германском) опыте функционирования "чиновного права", в Российской Федерации она не могла не получить преломление под воздействием наработок отечественных ученых-административистов, и прежде всего одного из основоположников Саратовской научной административно-правовой школы профессора В.М. Манохина.
Концептуальной идеей служебного права в целом, как известно, является уход от трудоправового регулирования отношений по поводу организации и функционирования государственной службы; замена норм трудового законодательства - административными. Сама по себе дискуссия о соотношении трудового и административного права в регулировании государственно-служебных отношений шла в отечественной юриспруденции еще с 40-х годов XX в. преимущественно между С.С. Студеникиным и А.Е. Пашерстником. Так, С.С. Студеникин утверждал, что государственно-служебные отношения регулируются административным, а трудовые - трудовым правом <5>. При этом к личным правам государственного служащего, при наличии которых он становится участником трудового отношения, С.С. Студеникин относил право на заработную плату, на отпуск, социальное страхование и социальное обеспечение и другие права, принадлежащие служащему лично <6>.
--------------------------------
<5> Студеникин С.С. Советская государственная служба // Труды Военно-юридической академии. Т. 7. Вопросы административного и военно-административного права. М., 1948. С. 26.
<6> Студеникин С.С. Советская государственная служба // Вопросы советского административного права. М.; Л., 1949. С. 73.
Иной позиции придерживался А.Е. Пашерстник, который отмечал, что "линия разграничения между трудовым и административным правом лежит в плоскости различия между положением государственных служащих в трудовом процессе и их положением во внешней среде. Отношения с внешней средой являются областью административного права, отношения в процессе труда - областью трудового права" <7>. При этом под отношениями с внешней средой он понимал отношения государственного служащего с гражданами, учреждениями, организациями в связи с осуществлением своих полномочий.
--------------------------------
<7> Пашерстник А.Е. К вопросу о советской государственной службе // Вопросы советского административного права. М.; Л., 1949. С. 123.
В.М. Манохин в своем фундаментальном труде "Советская государственная служба" (М., 1966) выступил с критикой обеих позиций <8>. По его мнению, нормы трудового права регулируют те служебные отношения, которые не затрагивают саму служебную деятельность, а складываются в связи со служебной деятельностью, т.е. отношения, складывающиеся не в процессе труда служащего, а по поводу этого труда. Однако и применительно к ним В.М. Манохиным делалась оговорка о том, что "многие отношения, складывающиеся по поводу труда государственного служащего, также не охватываются сферой регулирования трудового права" <9>. Здесь он приводил в качестве примера такие отношения с государством, в которые вступают по поводу своего труда только служащие (например, в связи с поступлением на государственную службу посредством определенного способа замещения должности, привлечением служащего к дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности и т.п.).
--------------------------------
<8> Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 113 - 114.
<9> Манохин В.М. Правовое регулирование советской государственной службы // Советское государство и право. 1968. N 1. С. 35.
Значительно позже, когда в отечественной правовой науке уже развернулась дискуссия о целесообразности формирования целостной системы служебного законодательства и полной элиминации из соответствующей сферы трудоправовых норм, В.М. Манохин также, отрицательно отвечая на вопрос - "Не передать ли регулирование отношений по службе в сферу трудового права?", в то же время указывал, что трудовое законодательство должно регулировать те служебные отношения, которые обеспечивают государственному служащему выполнение его должностных полномочий (с бухгалтерией, кадровой службой и другими структурами), оставляя содержание этих полномочий для регулирования нормами административного права <10>. И в дальнейшем В.М. Манохин оставался на позициях, согласно которым государственная служба не может и не должна относиться целиком ни к административному, ни к трудовому законодательству: "...ни одна из двух отраслей права - трудовое и административное - не может включать в свои структуры институт службы, состоящий, как было показано, из норм двух отраслей права, стало быть, институт многоотраслевой" <11>.
--------------------------------
<10> Манохин В.М. Нужны основы законодательства о службе Российской Федерации // Государство и право. 1997. N 9. С. 6, 9.
<11> Манохин В.М. Дополнения к структуре административного права // Административное право и процесс. 2013. N 11. С. 6.
Время показало, что отечественный законодатель в рамках проведенной реформы действительно в основном пошел именно по этому "промежуточному" пути. Принятые в нулевые и десятые годы XXI в. многочисленные законодательные акты об отдельных видах государственной службы основаны именно на субсидиарном применении трудового законодательства к служебным отношениям. Другой вопрос, что, на наш взгляд, использованное в них разграничение сфер действия трудового и служебного законодательства на государственной службе не основано на каких-либо объективных критериях. К примеру, в сфере государственной гражданской службы Трудовой кодекс РФ регулирует такие вопросы, как:
- служебное время и время отдыха (частично);
- порядок выплаты заработанной платы (частично);
- социальное партнерство (полностью);
- разрешение коллективных трудовых (служебных) споров (практически полностью);
- охрана труда (частично);
- материальная ответственность (полностью);
- гарантии отдельным категориям работников (служащих) (частично).
В то же время, например, служебным законодательством установлены: порядок разрешения индивидуальных служебных споров; порядок привлечения государственных гражданских служащих к дисциплинарной ответственности; размеры их денежного содержания; частично - служебное время и время отдыха, гарантии отдельным категориям служащих и т.д.
Как видно, законодатель не посчитал необходимым в данном случае провести анализ - какие именно служебные отношения обеспечивают государственному служащему выполнение его должностных полномочий, а какие непосредственно связаны с реализацией указанных полномочий (как это предлагал В.М. Манохин) и, соответственно, при исполнении которых он выступает не как частное лицо (работник), а как агент государства. Между тем вполне обоснованные предложения о разграничении трудового и служебного законодательства как на гражданской, так и на иных видах государственной службы высказываются учеными и в настоящее время. Так, предлагается выделять собственно государственно-служебные (основные) отношения, которые должны регулироваться исключительно нормами административного (служебного) законодательства, а также отношения, связанные с государственной службой (вспомогательные), в отношении которых вполне допустимо их субсидиарное регулирование нормами законодательства трудового <12>. Подобный подход не просто лежал бы в русле идей В.М. Манохина и некоторых других специалистов в области правового регулирования государственной службы советского периода, но и способствовал бы системности этого регулирования.
--------------------------------
<12> Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Разграничение государственно-служебных отношений и отношений, связанных с государственной службой, как сфер регулирования служебного и трудового права // Кадровик. 2020. N 12. С. 37 - 38; Гришковец А.А. Государственная гражданская служба: вопросы соотношения административного и трудового права. Часть 2 // Кадровик. 2020. N 10. С. 48 - 49.
Среди других идей, высказанных В.М. Манохиным еще до начала реформы нулевых годов, можно отметить предложение об использовании термина "гражданская служба". Интересно, что оно было основано на разграничении всех видов служебной деятельности на службу государственную и негосударственную, причем именно последнюю он предлагал именовать гражданской. При этом к государственной службе им предлагалось относить службу в государственных органах (государственном аппарате) и в вооруженных формированиях (Вооруженные Силы, внутренние войска, пограничные войска и др.), в то время как в качестве составных частей службы негосударственной выделялись: муниципальная служба; служба в аппарате общественных объединений граждан; служба в аппарате политических партий; служба в органах управления в системе кооперативных организаций, охватывающих хозяйственную область, сферы здравоохранения, образования, науки, оказания правовой помощи населению и организациям и др.; служба в частных организациях <13>.
--------------------------------
<13> См.: Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 15 - 19.
Эта идея также не была воспринята законодателем, хотя сам термин "гражданская служба" в отечественном законодательстве все-таки появился. Гражданской службой в настоящее время называется один из видов государственной службы Российской Федерации, не относящийся к военной службе и не связанный с осуществлением правоохранительной деятельности.
Между тем она также, на наш взгляд, заслуживает внимания, по крайней мере с точки зрения расширения объема понятия "гражданская служба". В настоящее время базовый Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ (ред. от 10.07.2023) "О системе государственной службы Российской Федерации" устанавливает, что система государственной службы включает в себя:
государственную гражданскую службу;
военную службу;
государственную службу иных видов.
Муниципальная служба является отдельным видом службы, не относящейся к государственной службе, поскольку органы местного самоуправления - где она преимущественно осуществляется - не входят в систему органов государственной власти. В то же время в научной литературе уже много лет справедливо отмечается, что по своим сущностным признакам государственная гражданская служба гораздо ближе к муниципальной службе <14>, чем к другим видам государственной. Однако, несмотря на это, законодатель при разработке в 2006 - 2007 гг. проекта Федерального закона о муниципальной службе, вопреки всей логике проводимой в тот период реформы, положил в его основу не административно-правовое, а трудоправовое регулирование, "что, естественно, никоим образом не позволяет говорить о декларированном единстве требований на государственной гражданской и муниципальной службе" <15>. Понятно, что данное решение не было связано с наименованием данного вида службы, однако тем не менее представляется, что с учетом конституционных поправок 2020 г., которые ввели в конституционно-правовое пространство Российской Федерации термин "публичная власть" как объединяющий власть государственную и власть муниципальную, в перспективе стоило бы рассмотреть вопрос о расширении самого понятия "гражданская служба", отнеся к ней не только государственную гражданскую службу, но и муниципальную. Такой подход, на наш взгляд, все же послужит посылом для формирования законодательства о государственной гражданской и муниципальной гражданской службе, основанного действительно на общих подходах.
--------------------------------
<14> Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. 2003. N 1. С. 12; Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. N 9. С. 11 - 20; Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика / Под ред. Г.Н. Комковой. Саратов: Научная книга, 2008. 412 с.; Осипова И.Н., Беляев М.А., Колесников А.В. и др. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (постатейный) // СПС "КонсультантПлюс", 2016 и др.
<15> Петров С.М. К вопросу о правовом регулировании муниципальной службы в Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2009. N 7. С. 7.
Наконец, завершая рассмотрение взглядов профессора В.М. Манохина на институт государственной службы, нельзя не отметить, что он в ряде своих работ неоднократно подчеркивал необходимость приоритета императивных средств регулирования над диспозитивными в его рамках. При этом как в трудах, опубликованных до старта современной реформы государственной службы, так и в подготовленных тогда, когда уже можно было говорить об основных ее результатах, он с сожалением констатировал, что отечественное законодательство предоставляет чрезмерно больший объем дискреционных полномочий руководителям государственных органов <16>. В особенности это касается такой важной и в то же время проблемной сферы, как дисциплинарная ответственность государственных служащих. В.М. Манохин, анализируя дисциплинарную ответственность на государственной службе, отмечал, что действующее законодательство, говоря о применении мер дисциплинарной ответственности, оперирует понятиями "имеет право", "может", "вправе" и т.п. "Формула "имеет право" (но не обязанность) порождает два вида: во-первых, само решение привлекать или не привлекать к ответственности передано на усмотрение работодателя (руководителя), во-вторых, если и состоится привлечение к ответственности, какое взыскание назначить, - тоже на усмотрение руководителя. Таким образом, в дисциплинарной ответственности как виде юридической ответственности нет и тени принципа неотвратимости наказания (взыскания)" <17>.
--------------------------------
<16> Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 166; Манохин В.М. Дополнения к структуре административного права // Административное право и процесс. 2013. N 11. С. 3 - 8.
<17> Манохин В.М. Дополнения к структуре административного права // Административное право и процесс. 2013. N 11. С. 7.
Между тем дисциплинарная ответственность государственных служащих концептуально отличается от дисциплинарной ответственности работников именно тем, что, если в частной организации работодатель действительно должен иметь возможность привлечь виновного работника к ответственности либо освободить от нее, реализуя свою "хозяйскую власть", то в государственно-служебных отношениях такой подход выглядит недопустимым, так как дисциплинарные проступки государственных служащих (по крайней мере, значительная часть из них) посягают на публичный интерес <18>. Соответственно, обязательным условием повышения эффективности дисциплинарной ответственности на государственной службе является - по общему правилу - неотвратимость привлечения к ней.
--------------------------------
<18> См. об этом более подробно: Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Дисциплинарная ответственность гражданских служащих: проблемы нормативной определенности и справедливой дифференциации // Трудовое право. 2009. N 8.
Надо сказать, что за последние десятилетия в служебном законодательстве были сделаны некоторые шаги в данном направлении, в первую очередь применительно к дисциплинарной ответственности государственных служащих за совершение коррупционных правонарушений. Это позволило некоторым ученым сделать вывод о появлении такого важнейшего принципа противодействия коррупции, "как неотвратимость ответственности за совершение дисциплинарных коррупционных проступков" <19>. Однако, как замечает и сама М.Б. Добробаба, а вслед за ней и другие специалисты <20>, во-первых, это касается в настоящее время только дисциплинарных коррупционных проступков, во-вторых, в данном случае законодатель закрепил принцип неотвратимости не ответственности, а наказания.
--------------------------------
<19> Добробаба М.Б. Дисциплинарная ответственность в системе государственно-служебных правоотношений: Дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2018. С. 62.
<20> Пресняков М.В. Принцип неотвратимости как необходимое условие эффективности дисциплинарной ответственности на государственной службе и в трудовых отношениях // Современное право. 2022. N 5. С. 60.
Представляется, что данный блок вопросов, увязываемый прежде всего с уменьшением объема усмотрения руководителей государственных органов, как и предлагал В.М. Манохин, должен найти отражение в служебном законодательстве. Способы реализации этого уже намечены в соответствующей научной литературе <21>.
--------------------------------
<21> Добробаба М.Б., Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Дисциплинарная ответственность: правовые механизмы обеспечения эффективности в системе государственной службы: Монография. М.: Норма, 2023. 352 с.
Подводя итоги, отметим, что, разумеется, в рамках настоящей статьи оказалось возможным дать только краткий обзор воззрений профессора В.М. Манохина на пути формирования законодательства о государственной службе. Но даже он, на наш взгляд, наглядно демонстрирует, что, несмотря на то что значительная часть его научных трудов писалась совсем в другую историческую эпоху и основывалась на концептуально ином законодательстве, многие из заложенных в нем идей остаются актуальными и по сей день.
Литература
1. Габричидзе Б.Н. Принцип профессионализма в государственной службе / Б.Н. Габричидзе, В.М. Коланда // Государство и право. 1995. N 12. С. 19 - 26.
2. Габричидзе Б.Н. Служебное право: Учебник для юридических вузов / Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский. Москва: Дашков и К°, 2003. 617 с.
3. Гончарук Н.С. Некоторые итоги реформирования государственной гражданской службы в Российской Федерации / Н.С. Гончарук // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2020. N 2. С. 7 - 11.
4. Гришковец А.А. Государственная гражданская служба: вопросы соотношения административного и трудового права. Часть 2 / А.А. Гришковец // Кадровик. 2020. N 10. С. 42 - 52.
5. Добробаба М.Б. Дисциплинарная ответственность в системе государственно-служебных правоотношений: Диссертация доктора юридических наук / М.Б. Добробаба. Саратов, 2018. 463 с.
6. Добробаба М.Б. Дисциплинарная ответственность: правовые механизмы обеспечения эффективности в системе государственной службы: Монография / М.Б. Добробаба, М.В. Пресняков, С.Е. Чаннов. Москва: Норма, 2023. 352 с.
7. Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное / В.А. Козбаненко // Государство и право. 2003. N 1. С. 13 - 24.
8. Манохин В.М. Нужны основы законодательства о службе Российской Федерации / В.М. Манохин // Государство и право. 1997. N 9. С. 5 - 11.
9. Манохин В.М. Правовое регулирование советской государственной службы / В.М. Манохин // Советское государство и право. 1968. N 1. С. 34 - 40.
10. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование / В.М. Манохин. Москва: Юристъ, 1997. 294 с.
11. Манохин В.М. Дополнения к структуре административного права / В.М. Манохин // Административное право и процесс. 2013. N 11. С. 3 - 8.
12. Манохин В.М. Советская государственная служба / В.М. Манохин. Москва: Юридическая литература, 1966. 195 с.
13. Осипова И.Н. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (постатейный) / И.Н. Осипова, М.А. Беляев, А.В. Колесников [и др.] // СПС "КонсультантПлюс", 2016.
14. Пашерстник А.Е. К вопросу о советской государственной службе / А.Е. Пашерстник // Вопросы советского административного права / Ответственный редактор В.Ф. Коток. Москва; Ленинград: Издательство АН СССР, 1949. С. 97 - 133.
15. Петров С.М. К вопросу о правовом регулировании муниципальной службы в Российской Федерации / С.М. Петров // Законодательство и экономика. 2009. N 7. С. 5 - 9.
16. Пресняков М.В. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика / М.В. Пресняков, С.Е. Чаннов; Под редакцией Г.Н. Комковой. Саратов: Научная книга, 2008. 412 с.
17. Пресняков М.В. Дисциплинарная ответственность гражданских служащих: проблемы нормативной определенности и справедливой дифференциации / М.В. Пресняков, С.Е. Чаннов // Трудовое право. 2009. N 8. С. 103 - 110.
18. Пресняков М.В. Принцип неотвратимости как необходимое условие эффективности дисциплинарной ответственности на государственной службе и в трудовых отношениях / М.В. Пресняков // Современное право. 2022. N 5. С. 56 - 66.
19. Пресняков М.В. Разграничение государственно-служебных отношений и отношений, связанных с государственной службой, как сфер регулирования служебного и трудового права / М.В. Пресняков, С.Е. Чаннов // Кадровик. 2020. N 12. С. 29 - 38.
20. Служебное право (Государственная гражданская служба): Учебное пособие / Общее редактирование И.Н. Барциц; Руководитель авторского коллектива В.Г. Игнатов. Москва; Ростов-на-Дону: Март, 2007. 479 с.
21. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: направления реформирования и концепция программы учебного курса / Ю.Н. Старилов // Государство и право. 1995. N 1. С. 37 - 55.
22. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование: Диссертация доктора юридических наук / Ю.Н. Старилов. Воронеж, 1996. 478 с.
23. Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник / Ю.Н. Старилов. Москва: Бек, 1996. 698 с.
24. Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? / Ю.Н. Старилов // Журнал российского права. 2004. N 9. С. 11 - 20.
25. Студеникин С.С. Советская государственная служба / С.С. Студеникин // Вопросы советского административного права / Ответственный редактор В.Ф. Коток. Москва; Ленинград: Издательство АН СССР, 1949. С. 61 - 96.
26. Студеникин С.С. Советская государственная служба / С.С. Студеникин // Труды Военно-юридической академии. Вып. 7. Вопросы административного и военно-административного права / Ответственный редактор С.С. Студеникин. Москва: РИО ВЮА, 1948. С. 3 - 37.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.