Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ИНСТИТУТА ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ ТРЕБОВАНИЙ
Л.Н. СМОРЧКОВА
С момента вступления в законную силу Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" <1> (далее - Федеральный закон N 247) прошло более двух с половиной лет, и это достаточный срок, чтобы оценить его действенность, проанализировать проблемы правоприменения и спрогнозировать дальнейшее развитие этого правового института.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
Прежде всего можно констатировать, что Федеральный закон N 247 достаточно успешно справляется со своей задачей - унифицировать порядок установления и оценки применения обязательных требований в процессе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления разрешительных режимов, а потому действительно имеет существенное методологическое значение для практики административно-правового регулирования и может служить моделью для дальнейшего упорядочивания средств и инструментов административно-правового воздействия на сферу предпринимательской и иной экономической деятельности <2>.
--------------------------------
<2> Подробнее см.: Сморчкова Л.Н. Правовой режим обязательных требований как средства административно-правового регулирования экономических отношений // Право и практика. 2021. N 1. С. 49 - 53.
За период действия Федерального закона N 247 всего трижды в него вносились изменения и дополнения, имеющие преимущественно уточняющий характер, притом дважды относительно сфер общественных отношений, на которые этот Закон не распространяется. Это также характеризует качество законодательного акта и достаточно высокий уровень юридической техники при его написании.
Существенное значение Федерального закона N 247 для административного права как отрасли состоит в том, что он оформил совокупность административно-правовых норм об обязательных требованиях в действительно самостоятельный правовой институт. Закреплением единого порядка и единых условий и принципов установления и применения обязательных требований был сформирован единый правовой режим обязательных требований, который дает основание рассматривать их в качестве общей правовой категории - средства административно-правового воздействия на экономические отношения, содержащего свои составляющие частности - административно-правовые инструменты регулирования общественных отношений в экономической сфере в виде установления условий, ограничений, запретов, обязанностей, подпадающих под правовой режим обязательных требований.
Важной новацией, призванной устранить противоречия и неопределенности в обширном законодательстве об обязательных требованиях, является введение единого общефедерального реестра обязательных требований (далее - Реестр) в целях обеспечения их систематизации и информирования заинтересованных лиц, что предписано в ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 247. Правила формирования, ведения и актуализации реестра обязательных требований утверждены Постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2021 г. N 128.
Реестр формируется и функционирует в качестве федеральной государственной информационной системы. Методическое обеспечение наполнения Реестра возложено на Министерство экономического развития РФ, через официальный сайт которого можно его использовать по отдельным сферам общественных отношений в тестовом режиме. Процесс содержательного наполнения Реестра в настоящее время подходит к концу - в соответствии с планом-графиком формирования реестра обязательных требований, утвержденным тем же Постановлением Правительства РФ, последним сроком внесения сведений для отдельных федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций было определено 15 мая 2023 г.
Большое значение для хозяйствующих субъектов имеет не только сам факт сведения обязательных требований в единый Реестр и возможность доступного пользования данной информационной платформой для получения необходимых сведений, но и то, что этот Реестр интегрирован с другими системами контрольно-надзорной деятельности, в том числе с Единым реестром контрольно-надзорных мероприятий.
В юридической науке, с одной стороны, отмечается, что избранные законодателем инструменты совершенствования общественных отношений, связанных с установлением и применением обязательных требований, имеют хороший потенциал, они нацелены на упрощение и оптимизацию системы контрольно-надзорной деятельности, и в случае должной реализации приведут к открытости, прозрачности и понятности этой системы <3>. С другой стороны, присутствует здоровый скепсис: достаточно ли принятых правовых и организационных мер для действительно эффективной систематизации всего объема существующих обязательных требований, в том числе удастся ли посредством ведения реестра обязательных требований распознавать и проверять на дублирование нормативные правовые акты, их устанавливающие, а также решить другие определенные законодательством задачи создания Реестра? <4>
--------------------------------
<3> Миронов А.Н., Миронова Ю.П. Обязательные требования при осуществлении государственного контроля (надзора) // Вестник Владимирского юридического института. 2021. N 4. С. 72.
<4> Новоселова М.В. Новый реестр обязательных требований: ожидания vs реальность // Законодательство. 2021. N 3. С. 5 - 6.
Реестр обязательных требований должен стать результатом применения так называемой регуляторной гильотины - если обязательные требования содержатся в нормативных правовых актах, вступивших в законную силу до 1 января 2020 г., то оценка их соблюдения не допускается вне зависимости от того, признаны ли они утратившими силу, не действующими на территории Российской Федерации или были отменены. Исследователи полагают, что итогом применения "регуляторной гильотины" должна явиться полная замена действующей системы обязательных требований, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю <5>.
--------------------------------
<5> См., например: Ермолова О.Н. Обязательные требования к предпринимательской деятельности: вопросы контроля и ответственности // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2022. N 5. С. 64; Майоров В.И. Модернизация системы контроля и надзора: новая регуляторная политика // Административное право и процесс. 2019. N 11. С. 35 - 36.
В целом принятие Федерального закона "Об обязательных требованиях в Российской Федерации", их последующий системный пересмотр на предмет соответствия действующему законодательству и возможности включения в Реестр безусловно обеспечивают объективность и прозрачность проведения контрольно-надзорных мероприятий, что, в свою очередь, должно способствовать повышению качества правовой защищенности хозяйствующих субъектов в отношениях с контрольными (надзорными) органами. Это позволяет придавать Федеральному закону N 247 ключевое значение в системе гарантий прав контролируемых лиц <6>.
--------------------------------
<6> Фесько Д.С. Новое законодательство о государственном контроле (надзоре) и гарантии прав контролируемых лиц // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2021. N 1. С. 168 - 169.
В то же время сам факт принятия такого рода законодательного акта не решает весь круг вопросов применения ранее установленных и устанавливаемых в соответствии с Федеральным законом N 247 новых обязательных требований, а также возникающих в процессе осуществления контрольно-надзорной деятельности и при предоставлении различного рода разрешений споров по поводу их соблюдения. Научные публикации по проблемной тематике, касающейся обязательных требований, преимущественно связаны с частностями их применения в отдельных сферах социально-экономической деятельности, но не анализируют общие тенденции.
Как в случае с любым правовым явлением, развитие общественных отношений обусловливает объективную неизбежность развития правового института обязательных требований. Задачей науки административного права видится не только выявление правовых проблем реализации законодательства об обязательных требованиях в отдельных сферах социально-экономической деятельности, но и формирование видения о возможных направлениях эволюционирования этого правового института в целом.
Проанализировав еще раз текст Федерального закона N 247, а также частную проблематику установления и практического применения обязательных требований, можно выделить несколько правовых проблем, которые могут возникнуть в дальнейшем при развитии этого правового института.
Первая проблема видится в соотношении федерального и субъектового подходов при установлении обязательных требований. Как известно, в соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. На основании этого ст. 2 Федерального закона "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" закрепляет, что обязательные требования могут устанавливаться нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Более того, они могут устанавливаться муниципальными нормативными правовыми актами, а также нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти (в случаях и пределах, которые установлены федеральными законами, указами Президента Российской Федерации).
Такой подход представляется в принципе правильным, поскольку региональные и отраслевые особенности осуществления хозяйственной деятельности в отдельных сферах объективно невозможно учесть на федеральном уровне. Но в этой связи видится проблема установления и применения юридической ответственности за нарушение обязательных требований, установленных субъектами Российской Федерации, а такой инструментарий безусловно необходим для эффективного осуществления контрольно-надзорной деятельности.
Данная проблема достаточно давно дискуссируется в науке административного права, и среди определенной части ученых устоялось мнение, что предоставление федеральным законодателем субъектам Российской Федерации полномочий по установлению административной ответственности за совершение административных правонарушений не в полной мере соответствует конституционным положениям, а именно ст. 19, устанавливающей принцип равенства всех перед законом, а также ч. 3 ст. 55, закрепляющей, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом <7>. Такая точка зрения представляется конституционно верной, но фактически препятствует развитию административного законодательства субъектов Российской Федерации.
--------------------------------
<7> См., например: Кожевников О.А. Конституционно-правовые аспекты реализации субъектами Российской Федерации полномочий в области законодательства об административных правонарушениях // Правоприменение. 2018. Т. 2. N 3. С. 43 - 51.
Что же касается закрепленной Федеральным законом N 247 возможности установления обязательных требований муниципальными нормативными правовыми актами, то не только не вполне понятны обоснованность и правовой механизм его осуществления, но и имеются сомнения по поводу законности данной нормы, поскольку такая деятельность конституционно вне компетенции органов местного самоуправления. На сегодняшний день не удалось обнаружить судебную практику по обозначенной проблеме, но с точки зрения теории права единственно верным решением видится внесение изменений в ч. 1 ст. 2 Федерального закона "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" в части исключения возможности установления обязательных требований муниципальными нормативными правовыми актами.
Вторая проблема состоит в прогнозировании потребности и обоснованности установления новых обязательных требований. То, что является безусловным плюсом Федерального закона N 247, а именно закрепление прозрачного и последовательного порядка установления обязательных требований, может обернуться латентной угрозой для хозяйствующих субъектов со стороны достаточно большого круга управомоченных субъектов в виде искушения устанавливать новые обязательные требования в различных сферах социально-экономической деятельности.
Федеральный закон N 247-ФЗ требует соблюдения обоснованности в качестве необходимого условия установления обязательных требований, а также иные принципы установления и оценки применения обязательных требований, в соответствии с которыми осуществляется оценка регулирующего воздействия при разработке проекта нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования. Федеральный закон N 247-ФЗ также содержит норму о вступлении в силу обязательных требований либо с 1 марта, либо с 1 сентября соответствующего года, но не ранее чем по истечении 90 дней после дня официального опубликования, чтобы субъекты экономической деятельности успели подготовиться к соблюдению новых обязательных требований. Но будет ли достаточно совокупности этих норм для защиты от избыточного количества обязательных требований?
Представляется, что данная проблема связана с правовой политикой осуществления контрольно-надзорной деятельности и в целом коррелирует с проблемой избыточного административно-правового регулирования во всех сферах жизни, в том числе при осуществлении контрольно-надзорной деятельности <8>.
--------------------------------
<8> См., например: Кирилловых А.А., Коротаева А.Г. К вопросу о совершенствовании контрольно-надзорного механизма на современном этапе административной реформы // Евразийский юридический журнал. 2021. N 12. С. 166 - 168.
Третья проблема также связана с избыточностью правового регулирования, но в рамках того или иного обязательного требования. В качестве примера можно привести обязательную маркировку отдельных групп товаров средствами идентификации в результате принятия Федерального закона от 31 декабря 2017 г. N 487-ФЗ <9>.
--------------------------------
<9> Федеральный закон от 31 декабря 2017 г. N 487-ФЗ "О внесении изменений в статью 4.7 Федерального закона "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении расчетов в Российской Федерации" и статьи 5 и 8 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) // СПС "Гарант".
При всей правильности идеи защиты прав потребителей на практике получается, что индивидуальная идентификация абсолютно каждой единицы, например молочной продукции, не только повышает стоимость товара, но и существенно увеличивает время, необходимое для его покупки, поскольку теперь нельзя провести через кассу сразу несколько одинаковых продуктов, введя их количество, а необходимо отсканировать QR-код каждой единицы. И это притом, что рядовой потребитель, не имея специального устройства, не имеет возможности считать закодированную информацию и не может быть уверен, что товар не контрафактный. Тем самым социальная значимость этого обязательного требования во многом нивелируется.
Почти полвека назад академик В.Н. Кудрявцев писал, что эффективность права, последовательность и полнота его применения существенным образом зависят от авторитетности правовых предписаний в глазах населения, а в конечном счете определяются тем, в какой мере действующее право соответствует интересам людей и объективным потребностям общественного развития <10>.
--------------------------------
<10> Кудрявцев В.Н. Методологические проблемы советской науки о государстве и праве // Доклад на всесоюзной теоретической конференции "Актуальные проблемы методологии общественных наук". М., 1977. С. 5 - 10.
Исходя из этого, притом что действительно создана добротная правовая основа для действенного функционирования системы обязательных требований, применительно к дальнейшему развитию этого правового института, хотелось бы призвать и научную общественность, и законодателя к разумному и достаточному совершенствованию данной группы правовых норм, дабы избыточным правовым регулированием не снизить эффективность этого административно-правового средства.
В целом выделенные проблемы, с которыми, по мнению автора настоящей статьи, может столкнуться правовой институт обязательных требований в дальнейшем, по своей сути не являются институциональными проблемами, а во многом связаны с общей проблематикой, актуальной для современной стадии развития отечественного административного права, и требуют системного решения.
Литература
1. Ермолова О.Н. Обязательные требования к предпринимательской деятельности: вопросы контроля и ответственности / О.Н. Ермолова // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2022. N 5. С. 60 - 75.
2. Кирилловых А.А. К вопросу о совершенствовании контрольно-надзорного механизма на современном этапе административной реформы / А.А. Кирилловых, А.Г. Коротаева // Евразийский юридический журнал. 2021. N 12. С. 166 - 168.
3. Кожевников О.А. Конституционно-правовые аспекты реализации субъектами Российской Федерации полномочий в области законодательства об административных правонарушениях / О.А. Кожевников // Правоприменение. 2018. Т. 2. N 3. С. 43 - 51.
4. Кудрявцев В.Н. Методологические проблемы советской науки о государстве и праве / В.Н. Кудрявцев // Актуальные проблемы методологии общественных наук: Доклад на всесоюзной теоретической конференции (г. Москва, 24 - 26 января 1977 г.). Москва: Институт философии АН СССР, 1977. 17 с.
5. Майоров В.И. Модернизация системы контроля и надзора: новая регуляторная политика / В.И. Майоров // Административное право и процесс. 2019. N 11. С. 34 - 36.
6. Миронов А.Н. Обязательные требования при осуществлении государственного контроля (надзора) / А.Н. Миронов, Ю.П. Миронова // Вестник Владимирского юридического института. 2021. N 4. С. 69 - 73.
7. Новоселова М.В. Новый реестр обязательных требований: ожидания vs реальность / М.В. Новоселова // Законодательство. 2021. N 3. С. 5 - 6.
8. Сморчкова Л.Н. Правовой режим обязательных требований как средства административно-правового регулирования экономических отношений / Л.Н. Сморчкова // Право и практика. 2021. N 1. С. 49 - 53.
9. Фесько Д.С. Новое законодательство о государственном контроле (надзоре) и гарантии прав контролируемых лиц / Д.С. Фесько // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2021. N 1. С. 163 - 171.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.