Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРАВОСУБЪЕКТНОСТЬ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ТЕРРИТОРИИ "СИРИУС"
В.А. МАЙБОРОДА
Федеральным законом от 22 декабря 2020 г. N 437-ФЗ "О федеральной территории "Сириус" (далее - Закон N 437-ФЗ) создана первая в России федеральная территория. Отдельные вопросы интеграции данного публично-правового образования в систему нормативно-правового регулирования и ее участия в отраслевых правоотношениях находят отклик в юридической литературе <1>. В настоящей работе анализируется формирование правосубъектности федеральной территории как субъекта частных и как субъекта публичных правоотношений.
--------------------------------
<1> Майборода В.А. Легитимация публично-правовой природы федеральной территории // Нотариус. 2022. N 1. С. 15 - 19.
Правосубъектность своими корнями уходит в цивилистику и считается одной из основных юридических категорий. По выражению Т.Я. Хабриевой, правосубъектность "вдыхает жизнь" в правоотношение, закрепляя права и обязанности за конкретными лицами, придает правоотношениям определенность <2>. Категория правосубъектности в правовой доктрине в настоящее время приобрела черты межотраслевого института, оставив за плечами свою гражданско-правовую родословную. Полифункциональность понятия, его проникновение во все отрасли отечественного законодательства стали очевидными, и необходимо констатировать, что данному событию способствовала в немалой степени последовательная, хотя и очень продолжительная реформа гражданского законодательства, нанизывающая, словно бусинки на нитку гражданской материи, конструкции различных лиц - участников оборота. Лица создаются для различных целей, и правосубъектность, которой их наделяет законодатель, через достижение этих целей оказывает влияние на сущность отношений, в которых они участвуют.
--------------------------------
<2> Правосубъектность: общетеоретический, отраслевой и международно-правовой анализ: Сб. материалов к XII Ежегодным научным чтениям памяти профессора С.Н. Братуся / В.Ф. Яковлев, Т.Я. Хабриева, В.К. Андреев и др. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М.: Статут, 2017. С. 3.
Заметное влияние на становление и развитие теории правосубъектности, ее общетеоретических и отраслевых аспектов оказал С.Н. Братусь - автор фундаментальных работ в сфере гражданского права, общей теории права, творчество которого имеет значение для многих отраслей юридического знания. Его монографии "Юридические лица в гражданском праве: понятие, виды, государственные юридические лица" (М., 1947), "Субъекты гражданского права" (М., 1950), "Вопросы общей теории советского права" (М., 1960), "Предмет и система советского гражданского права" (М., 1963; переиздана в 2005 г.) справедливо считаются классическими трудами в советской цивилистике, общей теории советского права. В своих работах именно С.Н. Братусь одним из первых отождествил правосубъектность и правоспособность <3>. Разработанная им конструкция гражданско-правовой правосубъектности была воспринята общей теорией права и до настоящего времени используется для характеристики правосубъектности на теоретическом уровне.
--------------------------------
<3> Правоспособность и правосубъектность - равнозначные понятия // Советское гражданское право: Субъекты гражданского права / Под ред. С.Н. Братуся. М.: Юрид. лит., 1984. С. 10.
Подход к разрешению проблемы правосубъектности публично-правовых образований несколько раз предпринимал Конституционный Суд РФ. Так, в Определении от 4 декабря 1997 г. N 139-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Совета Федерации о проверке конституционности Федерального закона "О переводном и простом векселе" он указал, что публично-правовые субъекты участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права, преследующих частные интересы. Далее, в Определении от 5 июля 2005 г. N 297-О Конституционный Суд РФ выделил два способа регламентации гражданско-правового статуса публично-правовых образований: 1) наличие специальных норм об участии их в гражданских правоотношениях и 2) нормы о юридических лицах, не применяемые к государственным и муниципальным образованиям, исходя из их публично-властной природы (например, нормы, относящиеся к образованию юридического лица, его учредительным документам, реорганизации юридического лица и т.д.).
Итак, публично-правовые образования наделены субъектностью дуалистичного характера. Они провозглашены участниками гражданских отношений на равных началах с юридическими, физическими лицами, и они же являются нормотворцами, создателями правил оборота. Это утверждение касается всей триады публично-правовых субъектов без исключения и применяется ко всем объектам оборота, в первую очередь к объектам недвижимости. Статьей 11 Земельного кодекса РФ органы местного самоуправления уполномочены на принятие правил землепользования и застройки (ПЗЗ). А положениями п. 1 ч. 1 ст. 38 Градостроительного кодекса РФ площадь земельного участка отнесена к предельным параметрам объектов, устанавливаемых градостроительным регламентом, одной из частей ПЗЗ. То есть в регулировании оборота недвижимости субъектность публично-правовых образований представляет собой самостоятельный феномен, включающий в себя совокупность встречных прав и обязанностей публично-правовых образований не только административного, но и цивилистического характера <4>.
--------------------------------
<4> Майборода В.А. Правовой метод экономического поощрения при управлении землями, находящимися в публичной собственности // Право и экономическая деятельность: современные вызовы: Монография / Отв. ред. А.В. Габов. М.: ИЗиСП, 2015. С. 345 - 355.
Приведенные выше отрасли законодательства (земельное и об учете прав на недвижимое имущество), с одной стороны, не имеют очевидно выраженной публичной природы, но и не относятся к гражданско-правовым, основанным на равенстве участников оборота. Методы, используемые в таком регулировании, имеют чрезвычайно широкий спектр: от предусматриваемой возможности заключения договора, основанного на автономии воли участников, до предписания. Однако именно возможность заключения специфичных договоров, не поименованных в гражданском законе, но присутствующих в ином отраслевом законодательстве, публично-правовыми образованиями с частноправовыми субъектами и создает основания для дебатов на тему наличия специальной правосубъектности публично-правовых образований, основанной на несколько ином составе правоспособности этих образований, отличающейся от правоспособности физических и юридических лиц. Наличием у публично-правовых образований специфических признаков само по себе является не очевидным фактором, в отличие от факта предоставленного им права заключать такого рода специальные договоры: концессионные соглашения, соглашения о государственно-частном партнерстве, специальные инвестиционные контракты, договоры о комплексном развитии территории и т.д.
Кроме того, возможно в качестве специфичного выделить такой вид правосубъектности, как градостроительная. Применительно к федеральной территории новеллой Закона N 437-ФЗ внесена ст. 46.1, определяющая особенности градостроительной деятельности федеральной территории, а в настоящее время статья вновь актуализирована Федеральным законом от 5 декабря 2022 г. N 495-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". То есть интерес законодателя проявлен прежде всего к данному виду правоотношений, в которых участвует федеральная территория в качестве публично-правового образования.
Другой аспект специфичности правосубъектности публично-правового образования муниципального уровня затрагивает возможности его регулирования имущественных отношений в отношении земельных участков посредством установления границ населенных пунктов. Ответ на вопрос, почему данный вопрос затрагивается в рамках раскрытия правосубъектности публично-правового образования - федеральной территории, достаточно прост: земельный участок - единственный объект недвижимости гражданского оборота. Все остальные конструкции, именующие в таком качестве перечисляемые в гражданском законе объекты, являются лишь улучшениями земельного участка, сколько бы ни доказывали обратное. Данное ультимативное утверждение основано на том, что все объекты <5>, именуемые недвижимыми, квалифицируются в таком качестве посредством выявления признака - неразрывной связи с земельным участком. А именно граница населенного пункта определяет целевое назначение земельного участка, его категорию. В данном смысле право установления границ населенных пунктов и отнесение тем самым земельных участков к различным территориальным зонам и целевому назначению выступает инструментом публичного характера, влияющим на оборот недвижимых вещей, т.е. объектов гражданско-правового регулирования. Разграничение между данными категориями, между землями и правовыми режимами устанавливается границей населенного пункта в соответствии с п. 2 ст. 83 ЗК РФ <6>.
--------------------------------
<5> За исключением условно относимых к недвижимым, только учитываемых в таком качестве: воздушных и морских судов, судов внутреннего плавания.
<6> Янкевич С.В. Проблемы установления и изменения границ населенных пунктов // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. N 10. С. 29 - 39.
И именно только это право, право принятия генерального плана, в состав которого входит установление границ населенных пунктов, предоставлено федеральной территории "Сириус" в качестве публично-правового образования <7>. Иных прав субъекта гражданского оборота данному образованию Закон о федеральной территории не предоставляет. Но полагаем, что именно такое публичное полномочие само по себе является необходимым и достаточным для обретения федеральной территорией гражданско-правовой субъектности.
--------------------------------
<7> Майборода В.А. Наделение генерального плана федеральной территории "Сириус" сигнификатом доверия // Юридический мир. 2021. N 12. С. 21 - 25.
Таким образом федеральная территория наряду с муниципальными образованиями наделена свойством через принятие документов территориального планирования осуществлять экономико-правовое управление землями не только как объектами недвижимости (отдельными земельными участками), но и как природными объектами, природным ресурсом. Соответственно, частноправовая правосубъектность федеральной территории является сопоставимой с правосубъектностью иных публично-правовых образований, даже вопреки ее отсутствию в качестве самостоятельного субъекта у лиц гражданского законодательства.
Еще один самостоятельный блок состава уникальности правосубъектности федеральной территории образуют правомочия собственника в отношении федерального имущества. В силу ч. 6 ст. 43 Закона N 437-ФЗ Правительством РФ устанавливаются особенности осуществления полномочий собственника органами публичной власти федеральной территории в отношении федерального имущества, переданного федеральной территории. Такие особенности установлены Постановлением Правительства РФ от 18 октября 2021 г. N 1764 <8>. Так, публично-правовое образование федеральная территория наделено правами от имени другого публично-правового образования - Российской Федерации совершать отдельные гражданско-правовые сделки в отношении имущества федеральной собственности, а также рядом других полномочий, среди которых особо выделим полномочие на предоставление земельных участков, находящихся в федеральной собственности.
--------------------------------
<8> Постановление Правительства РФ от 18 октября 2021 г. N 1764 "Об особенностях осуществления органами публичной власти федеральной территории "Сириус" полномочий собственника в отношении федерального имущества, переданного федеральной территории "Сириус" в соответствии со статьей 43 Федерального закона "О федеральной территории "Сириус", и о внесении изменений в пункт 1 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом" // СПС "КонсультантПлюс".
Третий самостоятельный блок правосубъектности федеральной территории является ординарным, свойственным всем участникам гражданского оборота. Согласно ч. 7 ст. 43 Закона N 437-ФЗ федеральная территория выступает в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями, гражданами и юридическими лицами. К федеральной территории применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей федеральной территории.
Но особенное место в правосубъектности федеральной территории заняла бюджетная и налоговая самостоятельность. Данные полномочия были приданы федеральной территории непосредственно сразу Законом N 437-ФЗ, налоговые полномочия детализированы рядом законов. На сегодняшний день доходная база федеральной территории "Сириус" отличается от доходов ординарного муниципального образования (см. табл.).
Сравнение основных налоговых доходов бюджета городского округа и бюджета федеральной территории
Вид дохода/налога |
Бюджет городского округа |
Бюджет ФТ "Сириус" |
НДС (федеральный налог) |
Ставка 20% (уходит в федеральный бюджет) |
Ставка 20% (уходит в федеральный бюджет) |
НДФЛ (федеральный налог) |
Ставка 13% (2% в местный бюджет, 11% в бюджет субъекта РФ) |
Ставка 13% (в бюджет ФТ) |
Налог на прибыль организаций (федеральный налог) |
Ставка 20% (2% в федеральный бюджет, 18% в бюджет субъекта РФ) |
Ставка 20% (2% в федеральный бюджет, 18% в бюджет ФТ) |
Налог на имущество юридических лиц (региональный налог) |
Ставка 2,2% (уходит в бюджет субъекта РФ) |
Ставка 2,2% (уходит в бюджет ФТ). От уплаты налога освобождаются некоммерческие образовательные организации, "Формула 1", органы публичной власти |
Налог на имущество физических лиц (местный налог) |
В местный бюджет. Ставка: - на жилой дом, квартиру или гараж - 0,1%, - на остальные объекты 0,5% или 2% |
В бюджет ФТ. Ставки ниже, нежели в муниципальный бюджет |
Земельный налог (местный налог) |
В местный бюджет. Ставка: 0,3% для сельскохозяйственных земель и ряда других и 1,5% исходя из кадастровой стоимости в отношении прочих земельных участков |
В бюджет ФТ. Ставки ниже, нежели в муниципальный бюджет |
Доходный анализ показывает, что возможно образование незакрепленных доходов федеральной территории, которые, согласно п. 4 ст. 214 ГК РФ, потенциально подлежат включению в казну соответствующего уровня. Но федеральная территория отсутствует в Гражданском кодексе РФ, и соответственно, отсутствует казна федеральной территории как правовое понятие. Обоснованно предположение, что, имея преимущества в формировании доходной базы, федеральная территория будет иметь казну фактическую.
Таким образом, сам по себе факт наделения бюджетной и налоговой субъектностью федеральной территории неминуемо влечет возникновение элементов гражданской правовой субъектности данного публично-правового образования.
На протяжении всего настоящего исследования интригующим выступал вопрос о гражданской, специально-отраслевой правосубъектности федеральной территории при наличии конституционной правосубъектности. То есть в качестве субъекта публично-правового характера федеральная территория поименована в Конституции РФ, но непосредственно ею не учреждена - в отличие от иных публично-правовых образований уровня России и субъектов РФ. В отличие от всей триады публичных субъектов федеральная территория не поименована в качестве субъекта в отраслевых законах: нет ее в качестве лица с наделением правами и обязанностями в ГК РФ, нет в КоАП РФ, ТК РФ, ЖК РФ и иных отраслевых как кодифицированных, так и некодифицированных актах. С одной стороны, казалось бы, достаточно наличия специального Закона о федеральной территории для формирования суждения о том, что данное образование - субъект с соответствующим объемом прав и обязанностей гражданско-правового характера и полномочий в качестве публично-правового субъекта. Но таково же положение дел у иных образований, наделяемых публичными функциями: территорий опережающего развития, инновационно-технологических центров, особых экономических зон, особых административных районов и т.п. Эти образования, наделенные публичными полномочиями, присутствуют в отраслевом законодательстве, но не поименованы в качестве субъектов гражданского оборота, поскольку гражданское законодательство не наделяет их субъектностью, предоставляя возможность участия в гражданском обороте через управляющие компании. Очевидно, что именно этот "родовой порок" перекочевал и на средства юридической техники, использованные законодателем при конструировании федеральной территории в качестве субъекта. Это действительно порок, ошибка, допущенная законодателем, который ее уже осознал. Указанный выше Закон от 5 декабря 2022 г. N 495-ФЗ в ст. 2 предусматривает необходимость внесения в Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" изменений содержательного характера о том, что федеральная территория является участником земельных отношений. Аналогично и в ст. 3 указано, что федеральная территория является субъектом градостроительных отношений.
Подводя итоги изложенному, следует заключить следующее. Во-первых, федеральная территория непосредственно Конституцией РФ не наделяется правосубъектностью в объеме, сопоставимом с правосубъектностью ординарных публично-правовых образований: России, субъектов РФ и муниципальных образований. Отсутствует гражданско-правовая и отраслевая субъектность - норма Конституции предполагает установление особенностей организации публичной власти, что непосредственно не означает возможности участия в гражданском и ином отраслевом обороте в качестве субъекта. Во-вторых, субъектностью публично-правового характера федеральная территория наделена отраслевым Законом, который, в свою очередь, институализирует ее одновременно и в качестве субъекта соответствующих отраслевых правоотношений и устанавливает особенности такого субъектного участия. Ключевое свойство управления земельным ресурсом как пространственным базисом для застройки и как средством сельскохозяйственного и лесного производства сохранено за федеральной территорией как за субъектом, равноценным публично-правовым образованиям муниципального уровня. Это свойство уже выступает движителем участия федеральной территории в имущественных правоотношениях. И в-третьих, законодатель вынужден признавать это обстоятельство. В-четвертых, течение времени, фактическое участие федеральной территории в имущественном обороте неизбежно приведут к необходимости ее закрепления в качестве самостоятельного субъекта гражданского права. В-пятых, обретение федеральной территорией правосубъектности является процессом, но не актом, реализованным вследствие ее учреждения, в основе которого лежат правоприменительные процедуры.
Литература
1. Майборода В.А. Легитимация публично-правовой природы федеральной территории / В.А. Майборода // Нотариус. 2022. N 1. С. 15 - 19.
2. Майборода В.А. Наделение генерального плана федеральной территории "Сириус" сигнификатом доверия / В.А. Майборода // Юридический мир. 2021. N 12. С. 21 - 25.
3. Майборода В.А. Правовой метод экономического поощрения при управлении землями, находящимися в публичной собственности / В.А. Майборода // Право и экономическая деятельность: современные вызовы: Монография / Ответственный редактор А.В. Габов. Москва: ИЗиСП, 2015. С. 345 - 355.
4. Правоспособность и правосубъектность - равнозначные понятия // Советское гражданское право: субъекты гражданского права / Под редакцией С.Н. Братуся. Москва: Юридическая литература, 1984. 198 с.
5. Правосубъектность: общетеоретический, отраслевой и международно-правовой анализ: Сборник материалов к XII Ежегодным научным чтениям памяти профессора С.Н. Братуся / В.Ф. Яковлев, Т.Я. Хабриева, В.К. Андреев [и др.]. Москва: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Москва: Статут, 2017. 434 с.
6. Янкевич С.В. Проблемы установления и изменения границ населенных пунктов / С.В. Янкевич // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. N 10. С. 29 - 39.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.