Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ФОРМА СУДЕБНОГО КОНТРОЛЯ ЗА ЗАКОННОСТЬЮ ЛОКАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
Е.В. ЖЕРЕБКИНА
В настоящее время судебный контроль за законностью нормативных правовых актов, изданных органами государственной власти, местного самоуправления и иными субъектами, наделенными публичными полномочиями, осуществляется в порядке административного и арбитражного судопроизводства путем оспаривания данных актов по правилам гл. 21 Кодекса административного судопроизводства РФ (КАС РФ) и гл. 23 Арбитражного процессуального кодекса РФ (АПК РФ) (прямой контроль), а также ч. 2 ст. 11 Гражданского процессуального кодекса РФ (ГПК РФ); ч. 2 ст. 15 КАС РФ, ч. 2 ст. 13 АПК РФ (косвенный контроль).
Что касается проверки законности локальных нормативных правовых актов, то процедура их оспаривания на законодательном уровне четко не определена.
Согласно п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление Пленума N 50) локальные нормативные акты не могут быть оспорены в порядке, предусмотренном гл. 21 КАС РФ.
К сожалению, в названном Постановлении не разъяснено, в каком процессуальном порядке должны оспариваться указанные акты. В настоящее время в судебной практике отсутствует единый поход к процедуре оспаривания локальных нормативных правовых актов.
Так, локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, оспариваются в порядке гражданского по правилам общего искового производства (подразд. II разд. II ГПК РФ).
К примеру, в порядке гражданского судопроизводства рассмотрены требования К. о признании незаконными отдельных норм Устава общеобразовательной школы и Положения о порядке проведения аттестации педагогических сотрудников школы. Применение указанного порядка оспаривания локальных нормативных актов поддержано вышестоящими судебными инстанциями <1>.
--------------------------------
<1> Определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 11 ноября 2021 г. по делу N 88-24870/2021.
Общеисковой порядок также применяется арбитражными судами при рассмотрении исковых заявлений об оспаривании локальных актов, содержащих корпоративные нормы.
Так, участник закрытого акционерного общества "Экситон Аналитик" (далее - Общество) Д.М. Крутиков обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с иском к Обществу о признании незаконным Положения о премировании работников Общества, утвержденного его генеральным директором. Арбитражный суд первой инстанции, рассмотрев дело в порядке искового производства, пришел к выводу о том, что оспариваемое положение о премировании работников было утверждено с нарушениями требований норм Федерального закона РФ "Об акционерных обществах", а также положений устава Общества, в связи с чем своим решением признал положение недействительным <2>.
--------------------------------
<2> Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 января 2013 г. по делу N А56-32273/2012.
Вместе с тем в ряде случаев дела, связанные с оспариванием локальных нормативных предписаний, рассматриваются судами в порядке гл. 22 КАС РФ по правилам производства по административным делам об оспаривании индивидуальных (ненормативных) актов.
Интересным в этом смысле представляется следующее дело.
Гражданка Ж. обратилась в районный суд с административным иском, в котором просила признать незаконными приказы директора школы "О профилактике распространения COVID-19" и "Об организации образовательной деятельности в условиях введения режима повышенной готовности с целью недопущения завоза и распространения новой коронавирусной инфекции". Районный суд рассмотрел исковые требования по правилам гл. 22 КАС РФ.
При рассмотрении апелляционной жалобы суд второй инстанции пришел к выводу, что районным судом неправильно определен вид судопроизводства по делу. Апелляционная инстанция указала, что администрация школы не относится к органам государственной власти, органам местного самоуправления, поэтому законность приказов директора школы в порядке, предусмотренном КАС РФ, проверке не подлежит. Также она отметила, что административным истцом в данном случае защищаются права несовершеннолетних детей на образование, а исковые требования направлены на их восстановление, значит, они подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства <3>.
--------------------------------
<3> Определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 5 октября 2021 г. по делу N 88-22572/2021.
На наш взгляд, вид судопроизводства в данном случае апелляционной инстанцией определен верно, так как образовательные правоотношения, по поводу которых возник спор, не являются отношениями, в рамках которых один из участников реализует административные и иные властно-публичные полномочия.
При этом трудно согласиться с выводом апелляционной инстанции, что основанием для рассмотрения данного дела в порядке искового производства является наличие гражданско-правового спора.
Гражданка Ж. действительно находится с ответчиком (школой) в гражданско-правовых отношениях, но предметом спора в данном случае является законность локального нормативного предписания (приказа директора школы), которое носит властно-императивный характер и адресовано неопределенному кругу лиц. Вряд ли здесь имеет место спор, вытекающий из гражданско-правовых отношений. Спор о законности нормативного правового акта, в том числе локального характера, носит во многом публичный характер. Применение гражданского искового судопроизводства в данном случае - это, по сути дела, вынужденная мера, связанная с отсутствием в законодательстве соответствующего порядка оспаривания локальных нормативных предписаний.
Таким образом, отсутствие в судебной практике единых подходов в определении процедуры оспаривания локальных нормативных правовых актов вызывает определенные сложности у судов и порой приводит к судебным ошибкам.
К сожалению, в юридической литературе вопросам порядка судебного оспаривания локальных нормативных правовых актов не уделяется необходимого внимания. Это касается и определения объективных критериев выбора оптимальной процедуры их проверки и дисквалификации.
Так, С.Ю. Некрасов отмечает, что зачастую при издании публичных актов в частной сфере различие между публичным актом и частноправовой сделкой настолько формально неопределимо, что единственным средством избрания вида судебного производства становится наилучшая защита нарушенного права, а критерием разграничения между публичными и непубличными актами может выступать избранная форма защиты прав и вид судопроизводства (в широком смысле - процессуальная форма) <4>.
--------------------------------
<4> Некрасов С.Ю. Проблема выбора вида судебного производства при оспаривании индивидуальных актов публичного права // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 11. С. 37 - 41.
Безусловно, это интересный аргумент, но, по нашему мнению, в данном случае здесь происходит определенное смешение причины и следствия. Критериями разграничения видов локальных нормативных правовых актов должны быть не форма защиты прав и вид судопроизводства, а, наоборот, вид локального акта (нормативный или ненормативный, публичный или непубличный) должен предполагать определенные процедуры оспаривания.
Э.Ю. Ермаков считает, что локальные нормативные правовые акты не обладают всеми признаками нормативных правовых актов. В этой связи он полагает, что процедура судебного оспаривания должна зависеть от того, являются ли спорные правоотношения публично-правовыми, а субъект, издавший локальный акт, - их непосредственным участником или же спор носит гражданско-правовой характер и основан на равенстве сторон <5>.
--------------------------------
<5> Ермаков Э.Ю. Обжалование локальных нормативных актов в судебном порядке // Судья. 2020. N 12. С. 41 - 44.
Так, если локальный правовой акт издан органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, организацией, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, такой акт имеет характер решения и должен, по мнению автора, обжаловаться в порядке гл. 22 КАС РФ.
Если же локальный акт носит частный характер, к примеру принят в сфере гражданско-правовых или трудовых правоотношений, в которых отсутствует властный элемент, то считается, что оспаривание данного акта в порядке административного судопроизводства в целом недопустимо. Рассмотрение дел об оспаривании таких актов, по мнению Э.Ю. Ермакова, возможно лишь в исковом производстве, предусмотренном ГПК РФ <6>.
--------------------------------
<6> Там же.
С данной позицией сложно согласиться именно исходя из природы локальных нормативных правовых актов.
Во-первых, для оспаривания локальных нормативных правовых актов процедура гл. 22 КАС РФ не совсем приемлема, так как эти акты адресованы неопределенному кругу лиц, рассчитаны на неоднократное применение и подкреплены силой государственного принуждения и в этом смысле отвечают всем признакам нормативного предписания. Поэтому непоследовательно и нелогично проводить судебную проверку локальных нормативных актов по процедуре, предусмотренной для ненормативных актов. В этой связи применение для их проверки процедуры оспаривания индивидуальных (ненормативных) правовых актов вряд ли оправданно.
Во-вторых, даже если локальный нормативный правовой акт действует в сфере частных правоотношений, то он является юридически обязательным для всех субъектов этих правоотношений и, соответственно, носит властный и в этом смысле публичный характер. Поэтому, на наш взгляд, общеисковой порядок также не является в полной мере оптимальной процессуальной формой оспаривания таких актов.
Какой же должна быть процессуальная форма судебного нормоконтроля за законностью локальных нормативных правовых актов?
С точки зрения общей теории права процессуальная форма представляет собой "особую юридическую конструкцию, воплощающую существенные принципы наиболее целесообразной процедуры осуществления конкретных полномочий" <7>.
--------------------------------
<7> Горшенев В.М. Процессуальная форма и ее назначение в советском праве // Советское государство и право. 1973. N 12. С. 29.
Локальные нормативные правовые акты принимаются и издаются субъектами, не обладающими публичными полномочиями. Поэтому в настоящее время они не вписываются в процедуру оспаривания, предусмотренную гл. 21 КАС РФ. Именно на этом основании Пленум Верховного Суда Российской Федерации указал на невозможность их проверки по правилам, установленным для оспаривания нормативных актов.
Конечно, локальные нормативные предписания обладают определенной спецификой по сравнению с нормативными правовыми актами публичных органов. Общеобязательность (нормативность) таких актов носит несколько иной характер, чем у "традиционных" нормативных правовых актов, т.е. они могут быть адресованы неопределенному кругу лиц, рассчитаны на неоднократное применение и подкреплены силой государственного принуждения. Следовательно, локальный нормативный правовой акт отвечает всем признакам нормативного предписания, и, соответственно, такой акт может обладать признаком публичности.
Из вышесказанного следует, что локальные нормативные правовые акты, несмотря на их специфику, обладают всеми признаками властной нормативности. Поэтому в соответствии с правовой природой локальных нормативных правовых актов процессуальная форма судебного контроля за законностью таких актов не может принципиально отличаться от процессуальной формы судебного контроля публичных нормативных предписаний.
Таким образом, отношения по судебному контролю за законностью локальных нормативных правовых актов должны входить в предмет регулирования гл. 21 КАС РФ.
По нашему мнению, необходимо включить в гл. 21 КАС РФ положение, предусматривающее возможность оспаривания локальных нормативных правовых актов по правилам данной главы. Кроме того, целесообразно дополнить Постановление Пленума N 50 положениями, разъясняющими некоторые особенности оспаривания такого рода актов (например, о возможности рассмотрения спора о праве и спора о законности локального НПА).
Законность локальных нормативных правовых актов может осуществляться не только в форме прямого, но и косвенного судебного нормоконтроля, когда суд осуществляет проверку законности нормативного правового, подлежащего применению акта при рассмотрении конкретного гражданского, арбитражного или административного дела (ч. 2 ст. 11 ГПК РФ, ч. 2 ст. 13 АПК РФ, ч. 2 ст. 15 КАС РФ) <8>.
--------------------------------
<8> Никитин С.В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами в гражданском и арбитражном процессе: монография. М.: РАП; Волтерс Клувер, 2010. 304 с.
Так, гражданин О. обратился в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением об оспаривании Определения от 8 сентября 2010 г. об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении в связи с неверным применением положений Приказа ФГУП "Почта России" от 5 мая 2015 г. N 171-п "Об утверждении Порядка приема заказных почтовых отправлений и почтовых отправлений категории "простое" и услуги "Прием и доставка (вручение) заказных почтовых отправлений, пересылаемых в форме электронного документа", которые являются документами внутреннего служебного пользования АО "Почта России". Постановлениями судов первой и апелляционной инстанций в удовлетворении требований было отказано.
Суд кассационной инстанции, отменяя постановления судов, отметил, что указанные правовые акты являются документами АО "Почта России" (т.е. локальными нормативными актами) и в силу закона не могут влиять на изменение установленных ст. 37 Федерального закона РФ "О почтовой связи" сроков направления ответов на претензии пользователей услуг почтовой связи.
Следовательно, нижестоящие суды неправильно применили нормы права, нарушив ч. 1 ст. 13 АПК РФ, сославшись при принятии своих решений на локальные нормативные акты АО "Почта России", которые не соответствуют федеральному закону и поэтому не могут быть положены в основу судебных актов.
Следует отметить, что форма косвенного судебного нормоконтроля однотипна как для публичных, так и локальных нормативных предписаний, поскольку и в том и в другом случае устанавливает суд несоответствие подлежащего применению того или иного акта закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Литература
1. Горшенев В.М. Процессуальная форма и ее назначение в советском праве / В.М. Горшенев // Советское государство и право. 1973. N 12. С. 28 - 35.
2. Ермаков Э.Ю. Обжалование локальных нормативных актов в судебном порядке / Э.Ю. Ермаков // Судья. 2020. N 12. С. 41 - 44.
3. Некрасов С.Ю. Проблема выбора вида судебного производства при оспаривании индивидуальных актов публичного права / С.Ю. Некрасов // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 11. С. 37 - 41.
4. Никитин С.В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами в гражданском и арбитражном процессе: монография / С.В. Никитин. Москва: РАП, Волтерс Клувер, 2010. 304 с.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.