Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ДЕЛ, РАССМАТРИВАЕМЫХ В ПОРЯДКЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
И.Д. АВГУСТИНА
Принятие и введение в действие Кодекса административного судопроизводства РФ (КАС РФ) явилось отправной точкой для нового взгляда на многие институты цивилистического судебного процесса. Актуальность приобрел вопрос о формах защиты права в административном судопроизводстве.
Предмет административного судопроизводства определен в ст. 1 КАС РФ. В этой статье содержится практически полный перечень дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, которые подлежат рассмотрению по правилам КАС РФ. Законодатель логично использовал метод полного перечня дел при определении подведомственности дел, подлежащих судебному рассмотрению в порядке административного судопроизводства. Однако подразделение таких дел на две группы: дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, а также дела, связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, во многом является условным. По всем административным делам судом осуществляется защита нарушенных прав, свобод либо законных интересов субъектов публично-правовых материальных правоотношений в форме судебного контроля. По обеим группам административных дел суд осуществляет контроль за решениями, действиями субъектов, наделенных властными полномочиями; только по делам, отнесенным к первой группе, контроль суда является последующим, а по второй группе дел - превентивным. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в известном Постановлении от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" привел критерии разграничения административных дел от иных, рассматриваемых в порядке Гражданского процессуального кодекса РФ (ГПК РФ), Арбитражного процессуального кодекса РФ (АПК РФ), однако критерии внутреннего разграничения административных дел на две указанные выше категории обошел вниманием. Мы полагаем, что такие критерии следует искать в процессуальных формах судебной защиты.
В настоящее время все административные дела возбуждаются в суде путем предъявления административного иска, хотя не по всем делам инициаторами выступают лица, спор о субъективном публичном праве которых рассматривается и разрешается судом.
Наличие спора о субъективном праве в публичных правоотношениях является предметом дискуссий. Ряд ученых полагает, что в административно-правовом отношении не может быть спора ввиду неравенства субъектов, орган власти осуществляет свои полномочия независимо от другого субъекта правоотношения (гражданина, юридического лица), и задача суда - проверить законность действий органа власти, а не разрешить спор о праве <1>. Другие ученые высказывают противоположное мнение, полагая, что право гражданина, юридического лица на оспаривание в суде действий и решений органов власти сопряжено с разрешением спора о праве, но не гражданском, а административном <2>. Противоположные позиции процессуалистов по данному вопросу в определенной мере объясняются их взглядами на предмет судебной защиты: если нарушены субъективные публичные права административного истца, которые подлежат защите в судебном порядке, защита возможна в исковой форме, напротив, если предметом судебной защиты является законный интерес, то суд в бесспорном порядке должен либо установить юридический факт, либо осуществить судебный контроль за решениями, действиями (бездействием) органов и должностных лиц.
--------------------------------
<1> См., например: Бутнев В.В. Правовой спор и виды гражданского судопроизводства // Новеллы гражданского процессуального права: материалы научно-практической конференции, посвященной 80-летию М.С. Шакарян. М., 2004. С. 135; Елисейкин П.В. Предмет судебной деятельности в советском гражданском процессе (его понятие, место и значение): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Л., 1974. С. 18; Лесницкая Л.Ф. Концепция развития гражданского процессуального законодательства. В сб.: Концепции развития российского законодательства. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 1998. С. 120.
<2> См., например: Добровольский А.А. Исковая форма защиты права. Основные вопросы учения об иске. М.: Изд-во МГУ, 1965. С. 7 - 49.
С принятием КАС РФ законодательно закреплена исключительно исковая форма защиты по административным делам. Однако нельзя не видеть, что административные дела не являются однородными. Так, основную массу административных дел составляют дела об оспаривании нормативных правовых актов, об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных и негосударственных органов, должностных лиц. По таким делам предъявленное для рассмотрения судом требование заявителя состоит в проверке законности обжалуемых актов, действий, бездействия. Как отмечала Л.Ф. Лесницкая, рассмотрение судом жалоб на действия (бездействие) органов и должностных лиц имеет свою существенную специфику, обусловленную неравенством субъектов в материально-правовых отношениях: "между неравными субъектами речь идет не о споре, а именно о жалобе с требованием проверить законность действий (бездействия) или актов. Поэтому характер судопроизводства по жалобе не просто имеет некоторые особенности, он по существу отличен от искового" <3>. Характерно, что само право на судебную защиту от неправомерных актов, действий (бездействия) первоначально было закреплено в законе в форме жалобы <4>.
--------------------------------
<3> Лесницкая Л.Ф. Указ. соч. С. 120.
<4> См.: Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"; Федеральный закон от 20 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" и др. // СПС "КонсультантПлюс".
Очевидно, что не по всем административным делам, которые в настоящее время именуются "административными исками", на разрешение суда вынесено притязание лица, чьи субъективные публичные права нарушены либо не признаются ответчиком. К примеру, по административным делам о психиатрическом освидетельствовании гражданина, госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение, о помещении несовершеннолетнего в учебное учреждение закрытого типа, об установлении административного надзора и тому подобным делам истцами выступают соответственно медицинская организация, в которую помещен гражданин, либо прокурор (ст. 275 КАС РФ), специальное учреждение - подразделение по делам миграции ГУВД, УВД субъектов Федерации (ст. 266 КАС РФ), исправительное учреждение либо орган внутренних дел (ст. 270 КАС РФ), орган внутренних дел либо прокурор (ст. 285.13 КАС РФ) и т.д.
По перечисленным административным делам никакого притязания так называемого административного истца к так называемому административному ответчику не имеется. В частности, административный иск о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях в недобровольном порядке, предъявляет стационар. При этом никакие материально-правовые требования к лицу, помещенному в стационар без его письменного информированного согласия на медицинское вмешательство, не предъявляются. Обращение к суду по такому делу связано исключительно с функцией судебного контроля за законностью действий самого "административного истца", если таковым выступает лечебное учреждение. Просительная часть такого "административного иска" состоит в просьбе к суду госпитализировать гражданина в принудительном порядке либо продлить срок его содержания в стационаре. Судебное разбирательство состоит в выяснении обстоятельств, связанных с наличием предусмотренных законом исключений из общего правила добровольности оказания психиатрической помощи. Решение суда об удовлетворении заявления является правовым основанием для оказания принудительной психиатрической помощи гражданину. Следовательно, таким судебным решением не признается за административным истцом какое-либо субъективное публичное право. Право оказывать принудительно психиатрическую помощь не есть субъективное право лечебного учреждения. Медицинская помощь - это услуга, и предоставление такой медицинской услуги гражданину принудительно может быть объяснено исключительно публичными интересами и законными интересами соответствующего стационара. Законные интересы стационара объясняются выполнением делегированных государством функций по охране здоровья граждан. Судебным решением ограничиваются права гражданина, что очевидно, - не столько в интересах заявителя, сколько в общественных интересах. Нет оснований лечебное учреждение - инициатора таких исков относить к процессуальным истцам. Все изложенное демонстрирует особую юридическую природу рассматриваемых административных дел.
Аналогичная процессуально-правовая характеристика может быть приведена и в отношении иных перечисленных выше административных дел.
Исковая форма защиты права состоит в наличии материально-правового требования истца к ответчику, которое подлежит рассмотрению судом. Если инициатива по возбуждению административного дела исходит от государственных и иных уполномоченных органов в целях реализации предоставленных им полномочий (осуществления определенных в законе функций) и при этом какое-либо материально-правовое требование к гражданину, организации не предъявляется, такое дело не связано с рассмотрением спора о праве, т.е. иска. Судебное рассмотрение по таким делам состоит не в том, чтобы определить, кому из сторон принадлежит спорное право, а кто из сторон является носителем правовой обязанности. Суть дела - в контроле суда за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий соответствующими государственными органами (должностными лицами). Такой вид судопроизводства относится к бесспорному производству. Правовой конфликт и исковый спор - это не тождественные понятия. Правовой конфликт включает в себя исковый спор, но возможен и при отсутствии такового (спор о юридическом факте). Безусловно, правовой конфликт во всех указанных административных делах имеет место, однако истоки этого конфликта лежат не в материально-правовом отношении, связывающем истца и ответчика, а в реализации законного интереса заявителя, в конфликте между публичными и частными интересами. Законному интересу заявителя в принудительном психиатрическом освидетельствовании, принудительном помещении гражданина в медицинский стационар, в установлении мер административного надзора и т.п., с одной стороны, противостоят естественные, неотъемлемые, неотчуждаемые права, принадлежащие гражданину от рождения и гарантированные Конституцией РФ, - свободно перемещаться, принимать решение об обращении за медицинской помощью и о прохождении курса лечения и т.п.
О неисковом характере указанных дел свидетельствуют сокращенные сроки их рассмотрения судом: 5-дневный срок (ст. 268, 277, 283, 285.3), 10-дневный срок (ст. 285.9), 20-дневный срок (ст. 272 КАС РФ). Очевидно, что в такие короткие сроки соблюдение классических правил рассмотрения искового спора невозможно.
Вопрос о соотношении субъективного права и законного интереса не является новым для науки и был широко исследован в трудах советских цивилистов. Так, О.С. Иоффе, Ю.К. Толстой отмечали, что охраняемый законом интерес составляет сущность самого субъективного права, является необходимым и при этом ведущим его элементом <5>. Напротив, С.Н. Братусь, М.А. Гурвич, В.П. Грибанов не отождествляли субъективное право и охраняемый законом интерес. "Субъективное право, - отмечал С.Н. Братусь, - предоставляется для защиты и осуществления определенного интереса - на то и существует право. Но интерес сам по себе не является субъективным правом, а его предпосылкой и целью" <6>. В отличие от материального субъективного права, охраняемый законом интерес есть "выгода, обеспеченная не нормой материального права, а охранительной, прежде всего процессуальной нормой" <7>. В.П. Грибанов, исследуя природу интереса, отмечал, что интерес - это потребность, принявшая форму сознательного побуждения и проявляющаяся в жизни в виде желаний, намерений, стремлений, а в конце концов в тех отношениях, в которые вступают лица в процессе своей деятельности <8>.
--------------------------------
<5> См.: Иоффе О.С. Правоотношение по советскому гражданскому праву. Л.: Изд-во ЛГУ, 1940. С. 50; Проблемы гражданского и административного права. Л.: Изд-во ЛГУ, 1962.
<6> Братусь С.Н. О соотношении гражданской правоспособности и субъективных гражданских прав // Советское государство и право. 1949. N 8. С. 30 - 37.
<7> Гурвич М.А. Гражданские процессуальные правоотношения и процессуальные действия // Труды ВЮЗИ. Т. III. М., 1965. С. 86.
<8> Грибанов В.П. Интерес в гражданском праве // Советское государство и право. 1967. N 1. С. 49 - 56.
Современные исследователи этого вопроса также приходят к выводу, что охраняемый законом интерес и субъективное право - различные правовые дозволенности. "Субъективное право есть такая дозволенность, которая возводится в правовую возможность, наделенную элементами власти и обеспеченную юридической обязанностью. Охраняемый законом интерес также можно считать возможностью, но возможностью в большинстве своем социальной, фактической. Это лишь разрешенность действий. Следовательно, охраняемый законом интерес есть "простая правовая дозволенность", имеющая характер стремления, где отсутствует указание действовать строго зафиксированным в законе образом и требовать соответствующего поведения от других лиц, где отсутствует гарантированность со стороны конкретной юридической обязанности" <9>.
--------------------------------
<9> Малько А.В. Законный интерес и субъективное право // Вопросы теории охраняемых законом интересов. Ярославль, 1990. С. 6 - 8.
Охраняемые законом интересы - это интересы, взятые законодателем под свою охрану не путем предоставления их носителям субъективных материальных прав, а возможностью их судебной защиты. Судебная защита охраняемых законом интересов осуществляется в неисковой форме.
Несмотря на то что в КАС РФ неисковая форма защиты охраняемых законом интересов не предусмотрена, суть бесспорных административных дел не поменялась. Значение имеет не название, а существо дела, однако название характеризует содержание и может создать путаницу, если оно не соответствует сути явления, в том числе правового. Поименовав все административные дела исковыми, законодатель создал ситуацию "процессуального Вавилона", размыв различия в рассмотрении исковых и неисковых дел. Это усложнило правовую защиту по неисковым делам. К примеру, первоначально дела по обращениям прокурора об ограничении доступа к информации, размещенной в сети Интернет, рассматривались по правилам искового производства ГПК РФ. Затем суды стали руководствоваться правовой позицией, сформулированной Верховным Судом РФ в Определении от 9 июня 2015 г. N 51-КГПР15-7, согласно которой по делам о признании информации запрещенной к распространению в Российской Федерации юридически значимым обстоятельством является сам факт распространения в сети Интернет запрещенной информации. Спора о праве по таким делам нет, - констатировал Верховный Суд РФ, - поэтому заявления рассматриваются по правилам особого производства в порядке установления юридического факта. С введением в действие КАС РФ дела данной категории, как и все остальные административные дела, отнесены к исковому административному производству. На проблемы, связанные с рассмотрением таких дел в порядке искового производства, указано в литературе <10>.
--------------------------------
<10> См., напр.: Жаров А.В. Судебный порядок признания информации, размещенной в сети Интернет, запрещенной к распространению // Законность. 2018. N 9. С. 34 - 36.
Исковая форма защиты права является универсальной, что обусловлено предметом судебной защиты. Традиционно дела искового производства - это дела, связанные с разрешением спора о праве, в которых одно лицо (истец) обращается в суд за защитой своего нарушенного или оспариваемого права, а другое лицо (ответчик) привлекается к ответу по иску первого. В процессуальной теории выделяют следующие признаки искового производства: 1) наличие материально-правового требования (притязания), вытекающего из нарушенного или оспоренного права стороны и подлежащего в силу закона рассмотрению в определенном порядке, установленном законом, т.е. иска; 2) наличие спора о субъективном праве. Спор о праве - это неисполнение обязанной стороной своих юридических обязанностей, т.е. нарушение субъективного права управомоченной стороны правоотношений; 3) наличие двух сторон с противоположными интересами, которые наделены законом определенными полномочиями по защите прав и интересов в суде <11>.
--------------------------------
<11> Гражданский процесс: учебник / под ред. М.К. Треушникова. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Городец, 2019. С. 305.
По исследуемым административным делам можно заметить лишь один из трех признаков искового производства - наличие двух сторон, да и то с оговоркой, поскольку у административного истца и административного ответчика нет противоположных (в материальном смысле) интересов. По таким делам отсутствует спор о субъективных правах заявителя.
Административные дела, связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий органами и должностными лицами, при отсутствии какого-либо материально-правового требования к гражданину, организации целесообразно рассматривать в порядке особого производства. По таким делам ввиду отсутствия спора о праве нет сторон с противоположными интересами. Заявление в отличие от иска не направлено против каких-либо конкретных лиц, поскольку по требованию заявителя не требуется защита нарушенного или оспоренного права.
До 15 сентября 2015 г. дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке и психиатрическое освидетельствование в недобровольном порядке рассматривались в порядке особого производства (гл. 35 ГПК РФ). После включения этой категории дел в сферу правового регулирования КАС РФ их процессуальное качество не поменялось, следовательно, не могла измениться и процессуальная форма защиты права.
По нашему мнению, дела о психиатрическом освидетельствовании гражданина, госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение, об установлении административного надзора, о помещении несовершеннолетнего в учебное учреждение закрытого типа и тому подобные дела должны рассматриваться в порядке особого административного производства с соответствующими особому производству особенностями. Это означает, что по таким делам не могут действовать институты, связанные с исковой формой защиты права; не может быть предъявлен встречный иск, невозможно признание иска, увеличение или уменьшение размера исковых требований, заключение мирового соглашения, обеспечение иска, невозможно процессуальное соучастие, вступление в процесс третьих лиц, невозможна замена стороны и др.
В заключение следует отметить, что дополнение структуры КАС РФ разделом, регламентирующим рассмотрение административных дел в порядке особого производства, систематизирует административное судопроизводство, позволит глубже раскрыть потенциал этой относительно молодой процессуальной отрасли права.
Литература
1. Братусь С.Н. О соотношении гражданской правоспособности и субъективных гражданских прав / С.Н. Братусь // Советское государство и право. 1949. N 8. С. 30 - 37.
2. Бутнев В.В. Правовой спор и виды гражданского судопроизводства / В.В. Бутнев // Новеллы гражданского процессуального права: материалы научно-практической конференции, посвященной 80-летию М.С. Шакарян. Москва: ТК Велби; Проспект, 2004. С. 134 - 135.
3. Гражданский процесс: учебник для студентов / Т.К. Андреева [и др.]; под редакцией М.К. Треушникова. 6-е изд., перераб. и доп. Москва: Городец, 2019. 830 с.
4. Грибанов В.П. Интерес в гражданском праве / В.П. Грибанов // Советское государство и право. 1967. N 1. С. 49 - 56.
5. Гурвич М.А. Гражданские процессуальные правоотношения и процессуальные действия / М.А. Гурвич // Труды: Вопросы гражданского процессуального, гражданского и трудового права. Труды ВЮЗИ. Т. 3. Москва, 1965. С. 62 - 117.
6. Добровольский А.А. Исковая форма защиты права. Основные вопросы учения об иске / А.А. Добровольский. Москва: Издательство МГУ, 1965. С. 7 - 49.
7. Елисейкин П.В. Предмет судебной деятельности в советском гражданском процессе (его понятие, место и значение): автореферат диссертации доктора юридических наук / П.В. Елисейкин. Ленинград, 1974. 30 с.
8. Жаров В.А. Судебный порядок признания информации, размещенной в сети Интернет, запрещенной к распространению / В.А. Жаров // Законность. 2018. N 9. С. 34 - 36.
9. Иоффе О.С. Правоотношение по советскому гражданскому праву / О.С. Иоффе. Ленинград: Издательство Ленинградского государственного университета им. А.А. Жданова, 1949. 144 с.
10. Лесницкая Л.Ф. Концепция развития гражданского процессуального законодательства / Л.Ф. Лесницкая // Концепции развития российского законодательства / редколлегия: Л.А. Окуньков, Ю.П. Орловский, Ю.А. Тихомиров; редакторы: М.А. Борисова, Л.А. Мункуева. 3-е изд., испр. и доп. Москва: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 1998. С. 116 - 123.
11. Малько А.В. Законный интерес и субъективное право / А.В. Малько // Вопросы теории охраняемых законом интересов: материалы VI областной научно-практической конференции молодых ученых и специалистов (г. Ярославль, 4 - 6 февраля 1990 г.): тезисы докладов / ответственные за выпуск: Е.А. Крашенинников, Е.Я. Мотовиловкер. Ярославль: Ярославский государственный университет им. П.Г. Демидова, 1990. С. 6 - 8.
12. Проблемы гражданского и административного права: сборник статей, посвященный памяти академика, доктора юридических наук, профессора А.В. Венедиктова / ответственные редакторы: Б.Б. Черепахин [и др.]. Ленинград: Издательство Ленинградского университета, 1962. 342 с.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.