Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ЗАЩИТА ПУБЛИЧНЫХ ИНТЕРЕСОВ: НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ НЕДОПУЩЕНИЯ ПРИЧИНЕНИЯ ВРЕДА ОБЪЕКТАМ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ В ХОДЕ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Г.И. КАЛИНИН
При осуществлении хозяйственной деятельности, в том числе при проведении земляных, строительных, мелиоративных, лесных и иных работ, связанных с разрытием грунта, следует обращать внимание в том числе на недопущение повреждения (разрушения) памятников археологии, поскольку ответственность за причинение вреда может быть значительной <1>.
--------------------------------
<1> Калинин Г.И. Защита публичных интересов: возмещение вреда, причиненного объектам археологического наследия // Хозяйство и право. 2023. N 4. С. 110 - 121.
Особенно актуален вопрос для регионов, где концентрация памятников археологии очень велика (Южный, Центральный, Приволжский федеральные округа) <2>. Данные территории привлекают внимание инвесторов, в том числе в сфере туристско-рекреационной деятельности, а также граждан Российской Федерации и зарубежья с целью ведения бизнеса, отдыха, проживания.
Хозяйствующие субъекты, планирующие проводить на земельных участках (землях, частях участков) работы, связанные прежде всего с разрытием грунта, заинтересованы в недопущении причинения вреда объектам археологии. Для данных целей такие субъекты должны обладать достаточной информацией об объектах культурного наследия, их территориях, а также зонах с особыми условиями использования территорий указанных объектов, в границах которых могут располагаться земли, подлежащие воздействию земляных, строительных и иных работ.
--------------------------------
<2> См., например: Макаров Н.А., Зеленцова О.В., Коробов Д.С. и др. Россия как археологическое пространство: первые итоги работы по созданию национальной географо-информационной системы "Археологические памятники России" // Российская археология. 2016. N 4. С. 5 - 15.
Во-первых, наличие информации позволит снизить риск приостановления работ по основаниям, предусмотренным п. 4 ст. 36 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" <3> (далее - Закон об охране памятников). Ведь время в бизнесе - это деньги. Кроме того, обнаружение в ходе работ объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, связано с издержками по обеспечению его сохранности (временными, финансовыми, трудозатратными, ограничивающими либо полностью исключающими хозяйственную деятельность на земельном участке).
--------------------------------
<3> Российская газета. 2002. 29 июня; URL: http://pravo.gov.ru. 2023. 14 апреля.
Во-вторых, наличие информации об объектах культурного наследия позволит избежать их повреждения и разрушения. Не наступит ответственность по факту причинения вреда (административная, уголовная, гражданско-правовая (возмещение вреда)).
Хозяйствующий субъект может получить требуемую информацию из общедоступных источников, прежде всего из документов территориального планирования.
В соответствии с подп. "г", "д" п. 3 ч. 6 ст. 19 Градостроительного кодекса Российской Федерации <4> (далее - ГрК РФ) материалы по обоснованию схемы территориального планирования муниципального района в виде карт отображают объекты, территории, зоны, которые оказали влияние на определение планируемого размещения объектов, в том числе территории объектов культурного наследия, зоны с особыми условиями.
--------------------------------
<4> Российская газета. 2004. 30 декабря; URL: http://pravo.gov.ru. 2022. 29 декабря.
Согласно п. 6, 6.1, 7 ч. 8 ст. 23 ГрК РФ материалы по обоснованию генерального плана поселения, городского округа в виде карт отображают в том числе территории объектов культурного наследия, исторических поселений, зоны с особыми условиями использования территорий.
В процессе подготовки генеральных планов в обязательном порядке учитываются ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в границах зон охраны объектов культурного наследия (ч. 7 ст. 24 ГрК РФ).
Данные материалы размещаются на сайтах уполномоченных органов (ч. 9 ст. 9 ГрК РФ) <5>.
--------------------------------
<5> См., например: Ген. план МО г. Краснодар от 2 сентября 2020 г. N 100, п. 1. URL: https://krd.ru (дата обращения: 03.05.2023).
Вместе с тем следует учитывать негативные моменты.
Картографические материалы на сайтах не всегда имеют удобочитаемый вариант и не позволяют точно оценить расположение конкретного земельного участка в функциональной зоне.
Сведения об объектах культурного наследия отображаются в обосновывающей части документов территориального планирования, которая актуализируется гораздо реже, чем их утверждаемая часть.
Кроме того, в соответствии с п. 10 ст. 20 Закона об охране памятников ряд сведений об объектах археологического наследия (о местонахождении, описание границ его территории) <6> не подлежит опубликованию.
--------------------------------
<6> См.: Приказ Минкультуры России от 1 сентября 2015 г. N 2328 "Об утверждении перечня отдельных сведений об объектах археологического наследия, которые не подлежат опубликованию". URL: http://pravo.gov.ru. 2015. 30 сентября.
Данная норма имела первоначальной целью защитить объекты археологии от "черных копателей" (нелегальных археологов, охотников за ценностями), однако не вполне соотносится с необходимостью обеспечить сохранность памятников в ходе хозяйственного освоения земель.
Дискуссии о целесообразности отмены п. 10 ст. 20 Закона об охране памятников идут уже давно, но в настоящее время уполномоченные органы сведения о территориях объектов археологии переводят в документацию "для служебного пользования".
Необходимо в установленном порядке запросить сведения в органах и организациях, прежде всего уполномоченных в области архитектуры и градостроительства. В основном это муниципальный уровень, так как именно там выдают большую часть разрешений на строительство.
В соответствии с положениями ст. 14 - 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <7>, а также п. 5 ч. 1, п. 5 ч. 2, п. 5 ч. 3 ст. 8 ГрК РФ выдача разрешений на строительство является полномочием органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности.
--------------------------------
<7> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2023. N 6. Ст. 919.
По общему правилу такое разрешение выдается по месту нахождения земельного участка (ч. 4 ст. 51 ГрК РФ).
В рамках выдачи проверяется допустимость размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными земельным и иным законодательством (п. 2 ч. 11 ст. 51 ГрК РФ), в том числе и в области охраны памятников.
Застройщик может запросить у органа местного самоуправления градостроительный план земельного участка.
Информация об объектах культурного наследия, границах их территории, зонах охраны и иных зонах должна отражаться как в текстовой (п. 3), так и в графической (чертеж) частях плана <8>.
--------------------------------
<8> См.: Приказ Минстроя России от 25 апреля 2017 г. N 741/пр "Об утверждении формы градостроительного плана земельного участка и порядка ее заполнения". URL: http://pravo.gov.ru. 2017. 31 мая; 2023. 31 марта.
Заинтересованные лица могут получить выписку из информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, которая содержит документы территориального планирования и градостроительного зонирования <9>.
--------------------------------
<9> См., например: Постановление адм. МО г. Краснодар от 16 января 2023 г. N 112 "Об утверждении адм. регламента... "Предоставление сведений, документов и материалов государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности". URL: http://www.krd.ru. 2023. 17 января.
Практика показывает, что органы местного самоуправления по различным (в том числе вышеуказанным, в части подготовки и актуализации документов территориального планирования) причинам могут не обладать полными и актуальными сведениями о территориях объектов археологического наследия. Указанное может приводить к их повреждению в ходе хозяйственной деятельности <10>.
--------------------------------
<10> См., например: решение Арбитражного суда Краснодарского края от 9 июня 2022 г. по делу N А32-1610/2022. URL: https://kad.arbitr.ru/Card/cd80362c-29b2-49a3-a679-a790c4fda6b0.
С таким утверждением согласны и другие исследователи <11>.
--------------------------------
<11> Башарин А.В. Культурный шок, или О значении отображения публично-правовых ограничений права собственности в градостроительной документации. URL: https://zakon.ru/blog/2020/08/03/kulturnyj_shok_ili_o_znachenii_otobrazheniya_publichno-pravovyh_ogranichenij_prava_sobstvennosti_v_g. 2020. 3 августа.
В соответствии с п. 7 ст. 3.1 Закона об охране памятников сведения о границах территории объекта культурного наследия должны вноситься в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН). Следовательно, можно запросить выписку из ЕГРН в органах Росреестра.
Данная норма введена в действие только в конце 2014 г. <12>, границы территории и зоны охраны памятников истории и культуры, утвержденные ранее, а также не утвержденные до сих пор, в ЕГРН не будут зарегистрированы.
--------------------------------
<12> Федеральный закон от 22 октября 2014 г. N 315-ФЗ (ред. от 21.12.2021) "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации". URL: http://pravo.gov.ru. 2014. 23 октября; 2021. 21 декабря.
Согласно уже приведенным положениям ст. 3.1 Закона об охране памятников, отсутствие в ЕГРН сведений о границах территории объекта культурного наследия, об ограничениях использования объекта недвижимого имущества, находящегося в таких границах, не является основанием для несоблюдения требований к осуществлению деятельности в границах территории памятника.
Заинтересованное лицо опять столкнется с фактом неполных сведений. Но ответственность будет вполне реальная.
Наиболее полная и точная искомая информация имеется в распоряжении органов, уполномоченных в области охраны объектов культурного наследия. Право на получение информации, а также обязанность таких органов предоставлять информацию закреплены в ст. 26 Закона об охране памятников.
В рассматриваемой области правового регулирования необходима прежде всего информация о наличии либо отсутствии объектов культурного наследия, их территорий и зон в границах земельных участков, которая оперативно и эффективно должна предоставляться в рамках оказания публичных услуг <13>.
--------------------------------
<13> См.: Калинина Л.Е. Эффективность публичных государственных услуг // Право и практика. 2013. N 1. С. 54 - 59.
Государственная услуга "Предоставление сведений о наличии или отсутствии объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - реестр), и выявленных объектов культурного наследия на землях, подлежащих воздействию земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, предусмотренных статьей 25 Лесного кодекса Российской Федерации <14> работ по использованию лесов (за исключением работ, указанных в пунктах 3, 4 и 7 части 1 статьи 25 Лесного кодекса Российской Федерации) и иных работ" была включена в Перечень типовых государственных и муниципальных услуг <15> только в декабре 2021 г. <16>
--------------------------------
<14> Российская газета. 2006. 8 декабря; URL: http://pravo.gov.ru. 2022. 29 декабря.
<15> См.: распоряжение Правительства РФ от 18 сентября 2019 г. N 2113-р (ред. от 14.04.2023) "О Перечне типовых государственных и муниципальных услуг, предоставляемых исполнительными органами субъектов Российской Федерации, государственными учреждениями субъектов Российской Федерации и муниципальными учреждениями, а также органами местного самоуправления". URL: http://pravo.gov.ru. 2019. 23 сентября; 2023. 15 апреля.
<16> См.: распоряжение Правительства РФ от 8 декабря 2021 г. N 3498-р "О внесении изменений в распоряжение Правительства РФ от 18.09.2019 N 2113-р". URL: http://pravo.gov.ru. 2021. 13 декабря.
До указанной даты возможность получения информации именно в таком виде на федеральном уровне нигде не была закреплена, однако под наименованием "Выдача заключения о наличии объектов культурного наследия на земельном участке, подлежащем хозяйственному освоению, и о соответствии его планируемого использования утвержденным режимам использования земель и градостроительным регламентам в зонах охраны объектов культурного наследия" была включена Минцифры России в Перечень массовых социально значимых государственных услуг <17>. А Минкультуры России подготовило первую версию типового административного регламента данной услуги <18>.
--------------------------------
<17> См.: письмо Минцифры России от 17 мая 2021 г. N ОК-П13-070-18044 "Об утверждении Перечня МСЗУ в субъектах РФ". URL: https://digital.amurobl.ru/upload/iblock/1da/1da3e8c5d9c169d899f7236892b670d3.pdf (дата обращения: 05.05.2023).
<18> См.: письмо Минкультуры России от 30 сентября 2021 г. N 392-01.1-39-СО // СПС "КонсультантПлюс".
Региональный уровень правового регулирования оказался гораздо оперативнее. Например, в Краснодарском крае данную информацию можно получить с 2012 г. <19> и по настоящее время <20>. Налицо применение нового эффективного подхода в государственном управлении <21>.
--------------------------------
<19> См.: Приказ Управления гос. охраны объектов культурного наследия Краснодарского края от 23 июля 2012 г. N 67 (ред. от 23.03.2016) "Об утверждении адм. регламента... "Предоставление информации об объекте культурного наследия и выявленном объекте культурного наследия в пределах данных, содержащихся в документах государственного учета по Краснодарскому краю". URL: http://admkrai.krasnodar.ru. 2012. 26 июля; 2016. 13 февраля.
<20> См.: Постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 12 февраля 2018 г. N 53 (ред. от 28.12.2022) "Об утверждении Адм. регламента... "Предоставление информации об объекте культурного наследия". URL: http://admkrai.krasnodar.ru. 2018. 13 февраля; 2022. 29 декабря.
<21> См.: Калинина Л.Е. Проблемы новых подходов к государственному управлению как предмету административного права // Государственная власть и местное самоуправление. 2022. N 6. С. 46 - 50.
В связи с уникальностью региона с точки зрения археологического наследия <22> в Краснодарском крае в целях предотвращения повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика, нарушения установленного порядка использования объектов культурного наследия и иных действий, влекущих за собой причинение вреда таким объектам, физические и юридические лица, органы власти и местного самоуправления на стадии проведения землеустройства, формирования, отвода, изменения категории, вида разрешенного использования и иного хозяйственного освоения земельного участка, предусматривающего проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, обязаны обратиться в краевой орган охраны объектов культурного наследия с заявлением о согласовании проведения работ на территории, подлежащей хозяйственному освоению (ч. 6 ст. 7 Закона Краснодарского края от 23 июля 2015 г. N 3223-КЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Краснодарского края" <23>). Получение информации о памятниках истории и культуры в целях проведения хозяйственных работ в регионе является не только правом, но и обязанностью.
--------------------------------
<22> См., например: Давыденко Г.Г. Государственная охрана объектов археологического наследия в Краснодарском крае. URL: https://felicina.ru/nauka/gosudarstvennaya-ohrana-obektov-arheologicheskogo-naslediya-v-krasnodarskom-krae/ (дата обращения: 10.05.2023).
<23> URL: http://admkrai.krasnodar.ru. 2015. 24 июля; 2022. 23 декабря.
В Законе об охране памятников вместе с тем норма о праве лиц на получение информации в отношении земельных участков до сих пор не установлена. Статья 26 данного Закона, а также нормы Положения о реестре <24> не коррелируют с Перечнем типовых государственных и муниципальных услуг.
--------------------------------
<24> Приказ Минкультуры России от 3 октября 2011 г. N 954 (ред. от 16.08.2022) "Об утверждении Положения о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации" // Бюллетень нормативных актов ФОИВ. 2012. N 4; URL: http://pravo.gov.ru. 2022. 28 ноября.
Сведения о местонахождении объектов археологии при этом по-прежнему не подлежат предоставлению.
Считаем, что информация о наличии на землях объектов культурного наследия, их территорий, зон охраны и защитных зон должна предоставляться заинтересованным лицам. Вышеуказанные федеральные правовые акты подлежат приведению в соответствие друг с другом. Перечень массовых социально значимых государственных и муниципальных услуг подлежит нормативному утверждению на федеральном уровне. Пункт 10 ст. 20 Закона об охране памятников подлежит отмене.
Предоставление информации о памятниках в границах земельных участков, а также предлагаемые мероприятия по совершенствованию действующего законодательства позволят обеспечивать сохранность объектов археологии и не допускать их повреждения и разрушения, а также эффективно и с минимумом затрат осуществлять необходимое хозяйственное освоение земель.
Указанные меры, безусловно, повысят инвестиционный, промышленный и туристический потенциал регионов России.
Литература
1. Башарин А.В. Культурный шок, или О значении отображения публично-правовых ограничений права собственности в градостроительной документации / А.В. Башарин // zakon.ru. 2020. 3 августа.
2. Давыденко Г.Г. Государственная охрана объектов археологического наследия в Краснодарском крае / Г.Г. Давыденко // Музей Фелицына. URL: https://felicina.ru/nauka/gosudarstvennaya-ohrana-obektov-arheologicheskogo-naslediya-v-krasnodarskom-krae/ (дата обращения: 10.05.2023).
3. Калинин Г.И. Защита публичных интересов: возмещение вреда, причиненного объектам археологического наследия / Г.И. Калинин // Хозяйство и право. 2023. N 4. С. 110 - 121.
4. Калинина Л.Е. Проблемы новых подходов к государственному управлению как предмету административного права / Л.Е. Калинина // Государственная власть и местное самоуправление. 2022. N 6. С. 46 - 50.
5. Калинина Л.Е. Эффективность публичных государственных услуг / Л.Е. Калинина // Право и практика. 2013. N 1. С. 54 - 59.
6. Макаров Н.А. Россия как археологическое пространство: первые итоги работы по созданию национальной географо-информационной системы "Археологические памятники России" / Н.А. Макаров, О.В. Зеленцова, Д.С. Коробов [и др.] // Российская археология. 2016. N 4. С. 5 - 15.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.