Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
УЧРЕЖДЕНИЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ КАК ЮРИДИЧЕСКОЕ ЛИЦО ПУБЛИЧНОГО ПРАВА
А.В. ДАУНГЛИ
В Российской Федерации за последние два десятилетия были проведены масштабные реформы системы здравоохранения. Технологическая и экономическая модернизация данной отрасли, внедрение инноваций невозможны не только без крепкого экономического фундамента, но и без установления и разграничения правовых понятий.
Основополагающие нормы, определяющие правовое положение учреждения здравоохранения, содержатся в Гражданском кодексе РФ, а также в Федеральном законе N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации". Так, ч. 1 ст. 123.21 ГК РФ закреплено понятие учреждения: учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера <1>. Однако, по мнению А. Тихомирова, "учреждение как базовая форма организации юридических лиц в медицинской сфере, как и нахождение их в публичной принадлежности, непригодно" <2>. А Федеральным законом N 323-ФЗ законодатель дает понятие "медицинская организация". Так, под медицинской организацией признается юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, осуществляющее в качестве основного (уставного) вида деятельности медицинскую деятельность на основании лицензии <3>. Но даже симбиоз данных дефиниций - "учреждение" и "медицинская организация" - не может в полной мере раскрыть понятие "учреждение здравоохранения", предполагается, что его суть можно раскрыть лишь через призму понятия "юридическое лицо публичного права".
--------------------------------
<1> Статья 123.21 Гражданского кодекса РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (ред. от 03.04.2023) // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 453.
<2> Тихомиров А.В. Проблемы гармонизации специального законодательства в сфере медицинских услуг. URL: http://www/elibrary.ru/item.asp?id=20258564 (дата обращения: 15.02.2023).
<3> Подпункт 11 п. 1 ст. 2 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ (ред. от 03.08.2018) "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 101.
Государственные учреждения здравоохранения имеют иную природу, чем юридические лица частного права, их главная деятельность не связана с гражданским оборотом, а с управленческими отношениями, с осуществлением публичной власти. Предлагаю рассмотреть правовую природу данной дефиниции, а затем раскрыть уникальность правового статуса учреждения здравоохранения.
Правовая природа понятия "юридическое лицо публичного права". Современное российское административное право не знает понятия "юридическое лицо публичного права", законодатель не дает его ни в одном нормативном правовом акте. Существует большое количество научных работ отечественных и зарубежных конституционалистов и административистов, посвященных изучению правовой природы данного феномена. Так, впервые научная концепция понятия "юридическое лицо" появилась в работах немецкого ученого К.Ф. Савиньи, который считал юридическое лицо "искусственным субъектом права, фикцией, противопоставляемой человеку как материальному, естественному субъекту права", а впервые термин "юридическое лицо" вошел в Германское гражданское уложение в 1896 г. <4>. Длительное время это понятие рассматривалось в юридической науке исключительно с цивилистической позиции. Но постепенно в законодательствах разных стран были признаны юридическими лицами не только хозяйственные, но и иные объединения, регулируемые нормами публичного права. Сформировалась позиция, что объединения некоммерческого характера, территориальные публичные образования и их органы и учреждения - это иные юридические лица, отличные от сложившегося в цивилистике понимания юридического лица. Отечественный государствовед, специалист по административному праву начала XX в. А. Елистратов в своей работе "Основные начала административного права" говорит о сложившейся практике публицистов, которые "конструируют по подобию частного юридического лица понятие публичных юридических лиц" и определяют его как "все то, что, не будучи индивидом, признается со стороны объективного правопорядка способным быть субъектом права". Автор утверждает, что такое перенесение в публичное право понятия о юридическом лице "представляется весьма рискованным" <5>, он последовательно доказывает недопустимость простого перенесения понятия о юридическом лице из гражданского права в сферу публичного. На мой взгляд, позиция А. Елистратова тесно переплетается с мнением французского административиста Л. Дюги, который в своей работе "Конституционное право. Общая теория государства" говорит о "полном основании" разделения между частным и публичным правом. Так, в соответствии с духом французской мысли автор настаивает на необходимости изучения публичного и частного права в "одном духе и по одному методу", однако он также говорит, что "осуществление публично-правового отношения не может быть получено таким же способом, как осуществление частноправового отношения" <6>.
--------------------------------
<4> Чиркин В.Е. Публично-правовое образование. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. С. 116.
<5> Елистратов А.И. Основные начала административного права / 2-е изд., перераб. и доп. М.: Г.А. Леман и С.И. Сахаров, 1917. С. 78 - 79.
<6> Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства: пер. с фр. / под ред. А. Ященко, В. Краснокутского, Б. Сыромятникова // Библиотека для самообразования / Типография Т-ва И.Д. Сытина, Пятницкая улица, свой дом. М., 1908. С. 97.
В настоящее время французская мысль не утрачивает присущие ей здравый смысл и практический подход к изучаемой проблеме. Например, Г. Брэбан обращает внимание на "необходимость охарактеризовать государственные учреждения как по отношению к другим юридическим лицам, подчиненным режиму публичного права, так и по отношению к частным организациям" <7>. Таким образом, автор, исследуя правовую природу государственных учреждений, не ставит под сомнение их особый публично-правовой режим как юридических лиц. Он рассматривает их уникальность с точки зрения "персонализованных публичных служб", наделенных признаками гражданского лица, финансовой автономии, взаимодействие между которыми осуществляется с помощью контрольной деятельности.
--------------------------------
<7> Брэбан Г. Французское административное право: пер. с фр. / под ред. и со вступ. ст. С.В. Боботова. М.: Прогресс, 1988. С. 126.
Выражая мнение современных отечественных административистов, хотелось бы остановиться на позиции С. Братановского и В. Чиркина. Так, С. Братановский говорит о том, что нельзя отождествлять термины "организация" и "юридическое лицо", и дает подробную характеристику организации как субъекта административных правоотношений. А выделяя элементы административно-правового статуса организации, ставит акцент на подведомственность (подчиненность) ее конкретному органу исполнительной власти. Автор выводит дефиницию "учреждения" как "некоммерческую организацию, созданную для осуществления управленческих, социально-культурных функций некоммерческого характера и финансируемую собственником" <8>. В. Чиркин исследовал отличительные качества юридического лица публичного права, которые свидетельствуют об ином социальном и юридическом содержании по сравнению с юридическим лицом частного права, и предложил, на мой взгляд, исчерпывающую дефиницию понятия: "...юридическое лицо публичного права (в том числе публично-правовое образование) - это признанное государством некоммерческое формирование, выступающее в частноправовых и (или) публично-правовых правоотношениях в различных организационно-правовых формах в целях осуществления дел общественного значения (общего блага) путем законного применения публичной власти, состязательности или сотрудничества с ней, давления на нее, имеющее название и другие идентифицирующие признаки, собственность и имущество, права и обязанности и несущее ответственность за свои акты и действия" <9>. Таким образом, можно с уверенностью говорить о том, что в России понятие "юридическое лицо публичного права" существует де-факто.
--------------------------------
<8> Братановский С.Н., Зеленов М.Ф., Марьян Г.В. Административное право: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности "Юриспруденция". М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2014. С. 285.
<9> Чиркин В.Е. Публично-правовое образование. С. 130 - 139.
Отличительные черты учреждения здравоохранения как юридического лица публичного права. В настоящее время в российском законодательстве нет закрепленного на законодательном уровне ни правового понятия "юридическое лицо публичного права", ни "учреждение здравоохранения". Поэтому необходимо ответить на вопрос: какими особенностями обладают учреждения здравоохранения, наделенные всеми правами юридического лица, или же существуют особенности публично-правового характера, которые дают возможность говорить об их особом статусе?
1. Целевая установка и задачи. Учреждения здравоохранения создаются и действуют в целях реализации не частных, а общих (публичных) интересов, что закреплено в их уставах. Формы таких документов являются типовыми и разрабатываются их учредителями - соответствующими министерствами субъектов РФ. Согласно типовой форме Устава медицинского учреждения оно создается для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ в сфере охраны здоровья. Для достижения указанной цели медицинские учреждения осуществляют закрепленные в Уставе виды деятельности. Учредитель предельно ясно разграничивает "основные" виды деятельности от "не основных", относя к основным видам деятельности лицензируемые, общественно значимые - это в первую очередь медицинская деятельность, деятельность, связанная с оборотом наркотических средств, фармацевтическая деятельность и проч. Осуществление медицинской деятельности возможно только при наличии лицензии, целью которой является оценка возможностей медицинского учреждения (организации) в части оказания медицинской помощи в объеме и функциях, адекватных уровню подготовки персонала, состоянию материально-технической базы учреждения и его оснащенности <10>. Также в уставе учреждения указывается, что оно может осуществлять иные, не являющиеся основными, виды деятельности. Однако такая деятельность может осуществляться лишь для достижения "основных" целей.
--------------------------------
<10> Хзанян Н.Ш. Развитие правового статуса медицинских учреждений [Электронный ресурс] // Журнал российского права. 2015. N 11. С. 63 - 68.
Таким образом, главной задачей, которую призваны решать учреждения здравоохранения, безусловно, является обеспечение конституционного права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, что выражается в оказании своевременной, доступной, высококачественной медицинской помощи.
2. Публично значимые функции. Учреждения здравоохранения как юридические лица публичного права, во-первых, призваны выполнять публичные социально значимые функции, которые напрямую вытекают из уставных задач, во-вторых, они не имеют в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли (тем не менее они не лишены права осуществлять деятельность, направленную на получение прибыли). В процессе своей деятельности они выступают не только как лечебно-профилактические единицы, но и как хозяйствующие субъекты, которые осуществляют и ряд хозяйственных, финансовых, кадровых и других функций <11>. Их основное назначение состоит не в участии в гражданско-правовом обороте, а в реализации управленческой функции. И "если они выступают вовне, то выступают доминирующим образом не как юридические лица частного права, а как юридические лица публичного права" <12>.
--------------------------------
<11> Кузнецов А.Е. Правовые и организационные основы деятельности лечебно-оздоровительных учреждений МВД России: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 54.
<12> Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 53.
3. Особая связь с публичной властью. Так, отличительной чертой учреждения здравоохранения является особая связь с публичной властью. Оно напрямую участвует в ней, являясь многофункциональным, сложным объектом управления, постоянно контролируемым государственными органами исполнительной власти. Учредителем и собственником имущества является соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ, который назначает руководителя учреждения и прекращает его полномочия, а также оценивает его профессиональные и личностные качества. Финансовое обеспечение выполнения государственного задания учреждением осуществляется в виде субсидии из соответствующего бюджета. По обязательствам учреждения здравоохранения, связанным с причинением вреда гражданам, субсидиарную ответственность несет учредитель. Учреждение здравоохранения не вправе самостоятельно принимать решение о реорганизации и ликвидации, а также распоряжаться закрепленным за ним имуществом. Таким образом, публично-правовые образования (органы исполнительной власти) создают систему своих органов и учреждений, издают свои правовые акты. Поэтому наделение органов государства и государственных учреждений статусом юридического лица не случайно, это объективная необходимость. Они нуждаются в нем не только для участия в хозяйственных (цивилистических) отношениях, особый статус юридического лица им необходим для участия в публичных отношениях с другими, не подчиненными им органами и учреждениями публичного права <13>.
--------------------------------
<13> Там же. С. 11.
Нельзя не согласиться с мнением С. Братановского, который, проводя линии разграничения между "организациями" и "органами исполнительной власти", утверждает, что учреждения не обладают юридически властными полномочиями, не являются субъектами управления, так как осуществляют не руководство, а экономические и социально-культурные функции в целях удовлетворения материальных, духовных потребностей граждан и общества. Братановский логически приходит к выводу о том, что в основе деятельности учреждений лежат три принципа: закрепление имущества на праве оперативного управления; субсидиарную ответственность по обязательствам несет его собственник; особенность положения отдельных видов госучреждений <14>.
--------------------------------
<14> Братановский С.Н., Зеленов М.Ф., Марьян Г.В. Указ. соч. С. 285.
Выводы. Подытоживая, безусловно, можно прямо говорить о том, что юрисдикционный статус "юридических лиц публичного права" обусловлен осуществляемыми социально значимыми функциями. Государственные учреждения здравоохранения наделены общими цивилистическими правомочиями, установленными соответствующими нормами Гражданского кодекса РФ, и публичными правомочиями, установленными соответствующими актами административного законодательства. Таким образом, учреждения здравоохранения можно рассматривать как юридические лица публичного права, наделенные иным социальным и юридическим содержанием по сравнению с юридическим лицом частного права, и прийти к выводу об их "ином качестве".
Литература
1. Братановский С.Н. Административное право: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности "Юриспруденция" / С.Н. Братановский, М.Ф. Зеленов, Г.В. Марьян. Москва: ЮНИТИ-ДАНА, 2014. 975 с.
2. Брэбан Г. Французское административное право: перевод с французского / Г. Брэбан; под редакцией и со вступительной статьей С.В. Боботова. Москва: Прогресс, 1988. 488 с.
3. Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства: перевод с французского / Л. Дюги; под редакцией А. Ященко, В. Краснокутского, Б. Сыромятникова; с предисловием к русскому переводу П. Новгородцева и авторов. Москва: Тип. т-ва И.Д. Сытина, 1908. 1006 с.
4. Елистратов А.И. Основные начала административного права / А.И. Елистратов. 2-е изд., перераб. и доп. Москва: Г.А. Леман и С.И. Сахаров, 1917. 301 с.
5. Кузнецов А.Е. Правовые и организационные основы деятельности лечебно-оздоровительных учреждений МВД России: диссертация кандидата юридических наук / А.Е. Кузнецов. Москва, 2002. 68 с.
6. Тихомиров А.В. Проблемы гармонизации специального законодательства в сфере медицинских услуг / А.В. Тихомиров // Главный врач: Хозяйство и право. 2013. N 4. С. 2 - 9.
7. Хзанян Н.Ш. Развитие правового статуса медицинских учреждений / Н.Ш. Хзанян // Журнал российского права. 2015. N 11 (227). С. 142 - 150.
8. Чиркин В.Е. Публично-правовое образование / В.Е. Чиркин. Москва: Норма: ИНФРА-М, 2011. 336 с.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.