Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ЭФФЕКТИВНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНЫХ АКТОВ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ
С.А. ЗАРЕМБО
Происходящая модернизация административного законодательства актуализирует вопросы эффективности административных актов в общей системе публично-правовой регламентации. Сущность, критерии и условия эффективности правовой регламентации общественных отношений активно исследуются в новейших источниках, формируя подходы к современному пониманию и оценке этого явления <1>.
--------------------------------
<1> Тихомиров Ю.А. Эффективность закона: от цели к результату // Журнал российского права. 2009. N 4. С. 9; Уманская В.П. Понятие юридического эффекта правового акта. Воронеж, 2013. С. 153.
В то же время определение эффективности во взаимосвязи цели и результата в основном поддерживается и в настоящее время, что имеет свое нормативное свидетельство, в частности в рамках процедуры оценки регулирующего воздействия. Тем не менее в специальной литературе имеет место обоснованная критика такого подхода, связанная с отсутствием фактической возможности однозначно разграничить эффективность правовой нормы и эффективность механизмов ее реализации, а равно с отсутствием фактической возможности однозначно доказать обусловленность недостижения цели правовой нормы ее неэффективностью, поскольку реализация нормы зависит от множества факторов, включая внеправовые. Кроме того, посредством правовой регламентации могут быть достигнуты совершенно различные цели, в том числе негативные, что означает ненадежность связки цели и результата в качестве ключевых критериев эффективности <2>. В этой связи делается заслуживающий поддержки вывод, в соответствии с которым эффективность административных актов должна оцениваться в едином системном комплексе публично-правовой регламентации на основе критериев реализуемости и транслируемости как универсальных для организации нормативных моделей деятельностей <3>.
--------------------------------
<2> Домченко А.С. Нормативный правовой акт органа исполнительной власти. Екатеринбург, 2019. С. 120 - 138; Домченко А.С. Критерии оценки эффективности правовых норм и нормативных правовых актов органов публичного управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. N 5. С. 36 - 40.
<3> Осинцев Д.В. Правовые модели управления. Екатеринбург, 2018. С. 134 - 159; Домченко А.С. Критерии оценки эффективности правовых норм и нормативных правовых актов органов публичного управления // Там же.
Регулирование (regulations) со стороны ФТС России в целом как предмет оценки эффективности обосновано рядом факторов: ФТС России участвует в формировании общего правопорядка посредством формирования самостоятельного по предметной области регулирования блока национальной правовой системы, создает содержание и пространство регулирования, разрабатывает и использует регуляторные меры, не формализуемые посредством правовых норм, но имеющие правовую форму, что свидетельствует о дифференцированных объектах оценки эффективности и дифференцированных методах и инструментах оценки, поскольку эффективность системы регулирования, создаваемой ФТС России, в целом и в контексте национальной правовой системы и эффективность конкретного акта или метода, инструмента регулирования не могут быть абсолютно тождественными по объему и направленности. И в этом смысле эффективность нормативных актов (проектов нормативных актов) обеспечивается уже в основном сформированным комплексом методов и инструментов (правовая экспертиза, оценка воздействия, финансово-экономическое обоснование, антикоррупционная экспертиза, публичные обсуждения, материалы судебной практики и пр.), тогда как в отношении эффективности оценки актов ненормативного характера достаточная теоретико-методологическая база и инструментарий пока не сформированы и возможность их формирования не вполне очевидна, хотя определенный инструментарий также можно обозначить (мониторинг правоприменения, обращения граждан, материалы судебной практики и пр.).
Вопросы оценки регулирующего воздействия (далее - ОРВ) решаются в соответствии с правилами подготовки нормативных актов, основанными в этой части на правительственных актах в области оценки воздействия и раскрытия информации <4>. ОРВ может быть опосредована экспериментальным регулированием. В 2016 году в ФТС России было сформировано пять комиссий Общественного совета, в том числе комиссия по ОРВ, которая должна способствовать эффективному взаимодействию с объединениями граждан и бизнесом.
--------------------------------
<4> Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. N 1318 "О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. N 52. Ст. 7491; Постановление Правительства РФ от 25 августа 2012 г. N 851 "О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения" // СЗ РФ. 2012. N 36. Ст. 4902.
Участие ФТС России в ведомственном нормотворчестве Минфина России также процедурно и документально связано с ОРВ актов Минфина России, разработчиком которых выступает ФТС России: проект акта сопровождается проектом сводного отчета, содержащего сведения в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. N 1318. Аналогичная позиция сформулирована в части участия ФТС России в законопроектной работе, которая осуществляется опосредованно через Минфин России. Содержание сводного отчета дифференцировано в соответствии со степенью регулирующего воздействия. Для оценки эффективности регламентации и эффективности основанных на этих предписаниях видов деятельности принципиальными являются положения сводного отчета в части аналитики влияния проекта на социально-экономические процессы в отраслях экономики и социальной сферы, развития малого и среднего предпринимательства, а равно рисков регулирования и их последствий.
Целеполагание, предметная область и технологии ОРВ формируются универсально применительно к актам всех органов исполнительной власти, располагающих нормотворческими полномочиями, не позволяя достигать ее значимой специфики по предметам ведения и полномочиям отдельных органов, что, с одной стороны, верно, учитывая стремление к универсальности правовых конструкций, используемых в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, являющихся в определенной степени залогом надежности и стабильности этой деятельности. С другой стороны, можно наблюдать существенный формализм реализации оценочных процедур и формирования различного рода актов, образующихся в процессе реализации этих процедур.
В сфере таможенного регулирования ОРВ осуществляется также в рамках деятельности Евразийской экономической комиссии. Ежегодные отчеты о мониторинге проведения процедуры ОРВ свидетельствуют об увеличении проектов актов, подлежащих оценке воздействия, сокращении выявленных дефектов и предложений, увеличении числа позитивных реакций на проектируемые решения, увеличении значения учета замечаний и предложений, поступивших по результатам публичных обсуждений. В общем числе замечаний и предложений преобладают концептуальные и содержательные, минимальна доля технико-юридических и редакционных замечаний.
Оценка фактического воздействия (далее - ОФВ) может рассматриваться как заключительный (последующий) контроль регуляторных эффектов акта, в отношении которого проводилась ОРВ. Но ОФВ является более широкой по предметной области экспертизой, что подтверждается нормативно <5>.
--------------------------------
<5> Постановление Правительства РФ от 30 января 2015 г. N 83 "О проведении оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации". URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 10.03.2023); Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2020 г. N 2454 "Об утверждении Правил оценки применения обязательных требований, содержащихся в нормативных правовых актах, подготовки, рассмотрения доклада о достижении целей введения обязательных требований и принятия решения о продлении срока действия нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования, или о проведении оценки фактического воздействия нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования". URL: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 10.03.2023); Распоряжение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 22 января 2019 г. N 18 "О реализации пилотного проекта по оценке фактического воздействия принятых решений Евразийской экономической комиссии". URL: http://www.eaeunion.org/ (дата обращения: 10.03.2023); Приказ Минэкономразвития России от 11 ноября 2015 г. N 830 "Об утверждении методики оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, формы проекта плана проведения федеральным органом исполнительной власти оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, формы отчета об оценке фактического воздействия нормативного правового акта, формы заключения об оценке фактического воздействия нормативного правового акта". URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 10.03.2023).
И если ОРВ проводится достаточно интенсивно, то ОФВ реализуется в меньшей степени; количество актов, представленных к ОФВ, существенно ниже, нежели актов, представленных к ОРВ. В этой связи, как представляется, ФТС России, а равно органы исполнительной власти в целом должны обеспечить доступность информации об оценке воздействия не путем отсылки к regulation.gov.ru, а путем системного анализа и раскрытия информации о результатах оценки воздействия на собственном официальном сайте, в разделе, представляющем отчетные документы о результатах деятельности.
ОФВ непосредственно связана с оценкой обязательных требований <6>, в отношении применения которых установлены принципы и критерии <7>. Законодатель исключил в отношении нормативных актов в области таможенного и валютного регулирования и контроля требование об их размещении на официальном сайте уполномоченного органа. Тем не менее ФТС России такой перечень сформировала <8>.
--------------------------------
<6> Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2020 г. N 2454 "Об утверждении Правил оценки применения обязательных требований, содержащихся в нормативных правовых актах, подготовки, рассмотрения доклада о достижении целей введения обязательных требований и принятия решения о продлении срока действия нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования, или о проведении оценки фактического воздействия нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования". URL: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 10.03.2023).
<7> Федеральный закон от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации". URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 10.03.2023).
<8> Перечень обязательных требований: утв. ФТС России. URL: http://customs.ru/ (дата обращения: 10.03.2023).
Критерии оценки обязательных требований опосредованы динамикой экономической деятельности, показателями фактического исполнения обязательных требований, количеством и качеством (содержанием) обращений подконтрольных (поднадзорных) лиц по этому поводу и судебных решений по соответствующей категории споров. Эти критерии могут расцениваться как вполне реальные, позволяющие достаточно достоверно оценить эффекты обязательных требований и их регуляторный потенциал. Оценка фактического воздействия также определяется Минэкономразвития России в рамках разработанной методики <9>. Эта методика акцентирует необходимость анализа исключительно экономических показателей эффектов фактического воздействия, что, как представляется, существенно ограничивает формирование общего объективного понимания регуляторных эффектов обязательных требований в части соотношения самих требований, экономических выгод и издержек, связанных с их соблюдением, и снижает ценность самой методики.
--------------------------------
<9> Приказ Минэкономразвития России от 11 ноября 2015 г. N 830 "Об утверждении методики оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, формы проекта плана проведения федеральным органом исполнительной власти оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, формы отчета об оценке фактического воздействия нормативного правового акта, формы заключения об оценке фактического воздействия нормативного правового акта". URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 10.03.2023).
Кроме того, нельзя не обратить внимания на то, что показатели и критерии, которые используются в оценках воздействия, имеют отношение не только к эффектам правового регулирования как одной из предпосылок стабильности и роста экономической деятельности, но и к иным факторам социально-экономического развития. И в этом контексте любые показатели и критерии могут не составлять прямой взаимосвязи с оценкой эффективности регулирования, которая будет установлена в рамках оценки воздействия. Соответственно, оценка воздействия, особенно прогнозная оценка, отдельного нормативного акта должна производиться в системной взаимосвязи с релевантным контентом регулирования, включающим общие цели и функции регулирования, иные акты в области регулирования, практику правореализации, уровень и особенности правосознания адресатов регулирования, а равно учитывать внеправовой контекст (политический, социологический и пр.) применения акта.
Экспертной практикой обеспечения эффективности регулирования выступает также антикоррупционная экспертиза. Методика антикоррупционной экспертизы не предполагает по смыслу сценарное осмысление последствий принятия конкретной нормы. В результате происходит исключительно сопоставление проектируемого (или действующего) регулирования с критериями коррупционности, а сами критерии направлены на максимальную детализацию, прежде всего процедурную, развития того или иного правового отношения. При этом, учитывая теоретико-методологическую доктрину, детализация имеет допустимые пределы, поскольку правовые нормы имеют известную степень общности, включая использование "каучукового" регулирования. Как следствие, методика проведения антикоррупционной экспертизы не обладает потенциалом высокой достоверности, поскольку не способна минимизировать правоприменительную дискрецию и спрогнозировать с высокой степенью вероятности социальные эффекты реализации акта. В то же время предложенные утверждения не являются обоснованием отказа от антикоррупционной экспертизы, поскольку она все же является инструментом прогнозирования эффективности актов (их проектов).
Идея эффективности нормативных административных актов таможенных органов также связана с финансово-экономическим обоснованием регулирования, которое можно интерпретировать в качестве инструмента достижения эффективности проектируемого регулирования, а равно прогнозирования социально-экономических эффектов и рисков. На сегодняшний день этот вид экспертизы не получил завершенной регламентации и ограничен в применении. В системе актов таможенных органов соответствующая методика отсутствует в ее официальном, открытом варианте, что проявляется в формальном указании на влияние регулирования на бюджет. При этом следует говорить о прямой корреляции финансово-экономического обоснования оценке регулирующего воздействия.
Также целесообразно упомянуть экспертизу социально-экономических и иных последствий реализации законопроекта. Как и в случае с финансово-экономическим обоснованием, можно констатировать отсутствие методики в ее официальном, открытом варианте. Анализ этого направления обоснования проекта акта свидетельствует о его низкой содержательности и, по сути, формальности, что также не лучшим образом сказывается на прогнозе эффективности актов. В то же время, как представляется, такого рода прогноз по его потенциалу весьма позитивен.
В целом следует говорить о том, что экспертные практики в отношении нормативных актов (их проектов) в основном уже достаточно наработаны и активно, хотя и в разной мере, включены в нормопроизводство. В то же время объективно присутствует диссонанс в соотношении соответствия акта формально-юридическим требованиям и его эффективности, что способно порождать эффект отчуждения, поскольку акт может не быть воспринят правореализационной практикой. В части правореализационной практики оценка акта ex ante должна коррелировать социальному контексту, и в этой связи свое активное развитие должны получить институты финансово-экономической экспертизы и экспертизы социально-экономических и иных последствий с выходом на оценку регулирующего воздействия. Эта возможность не противоречит общей конструкции экспертиз актов и может быть в качестве примера реализована в отношении актов таможенных органов с последующим распространением на общий механизм ведомственного нормотворчества. Таким образом, может быть достигнуто повышение прогнозной ценности оценок акта, а равно его оценок ex ante и укрепление практик анализа в целом. Учитывая специфику функционала и полномочий таможенных органов, такой подход потенциально способен повысить степень достоверности оценки, эффективность производимых ими административных актов.
Литература
1. Домченко А.С. Критерии оценки эффективности правовых норм и нормативных правовых актов органов публичного управления / А.С. Домченко // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. N 5. С. 36 - 40.
2. Домченко А.С. Нормативный правовой акт органа исполнительной власти: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук / А.С. Домченко. Челябинск, 2019. 253 с.
3. Осинцев Д.В. Правовые модели управления: монография / Д.В. Осинцев. Москва: ИНФРА-М, 2018. 308 с.
4. Тихомиров Ю.А. Эффективность закона: от цели к результату / Ю.А. Тихомиров // Журнал российского права. 2009. N 4. С. 9.
5. Уманская В.П. Понятие юридического эффекта правового акта // Административное право: развитие теоретических основ и модернизация законодательства / В.П. Уманская. Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета, 2013. Выпуск 8. С. 152 - 155.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.