Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
О ПОВЫШЕНИИ РОЛИ НАКАЗАНИЯ В МЕХАНИЗМЕ УКРЕПЛЕНИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬСКОЙ ДИСЦИПЛИНЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
В.В. ГОНЧАРОВ
Представляется, что сохранение Российской Федерации в XXI в. в качестве суверенного и независимого государства в эпоху глобальных политических и социально-экономических перемен, сопровождаемых формированием двухполярной модели планетарного лидерства (США - Китай), возможно лишь при условии максимальной консолидации усилий общества и государства, направленных на структурную модернизацию экономики страны и улучшение уровня жизни ее граждан. Подобная консолидация требует централизации системы государственного и муниципального управления, повышения эффективности деятельности органов власти и их должностных лиц.
Одним из основных условий оптимизации органов государственного и муниципального управления, а также повышения результативности их деятельности является поддержание высокого уровня исполнительской дисциплины среди муниципальных и государственных служащих. Действующее законодательство, а также учебная и научная литература не содержат единого определения понятия "уровень исполнительской дисциплины" [1], хотя еще первый Президент Российской Федерации в своем Послании Федеральному Собранию в 1999 г. отмечал, что повышение исполнительской дисциплины представляет собой одну из основных проблем государственного строительства и построения исполнительной вертикали власти в стране [2]. Некоторые авторы при рассмотрении вопросов определения уровня исполнительской дисциплины большое внимание уделяют созданию должного уровня надзора и контроля деятельности органов государственного и муниципального управления, а также их должностных лиц [3; 4]. По мнению других, низкий уровень исполнительской дисциплины в системе органов власти является следствием несоблюдения требований законодательства и отсутствия ответственности должностных лиц за противоправные действия (бездействие) [5].
Являясь оценочной категорией, высокий уровень исполнительской дисциплины в системе государственного и муниципального управления представляет собой одновременное достижение в организации и деятельности государственных и муниципальных служащих ряда показателей: 1) своевременность выполнения руководящих решений вышестоящих органов власти и их должностных лиц; 2) высокое качество реализуемых населению публичных услуг; 3) оперативность в принятии решений; 4) результативность в осуществляемой деятельности; 5) соблюдение действующего законодательства и подзаконных актов, включая внутриведомственные; 6) создание действенной системы внутреннего и внешнего контроля за деятельностью; 7) обеспечение неотвратимости и справедливости наказания за совершение государственными и муниципальными служащими противоправных действий (бездействия). Соответственно механизм повышения исполнительской дисциплины органов исполнительной власти включает себя последовательное улучшение вышеназванных показателей.
В связи с тем что российскому чиновничеству исторически присущ высокий уровень коррупции в системе органов управления [6, с. 27 - 42] и относительно невысокий уровень правовой культуры, учитывая сравнительно "молодой" возраст российской демократии, важнейшую роль в обеспечении высокого уровня исполнительской дисциплины в государственном и муниципальном механизме должно играть обеспечение надлежащей ответственности [7, с. 17] должностных лиц, виновных в совершении противоправных действий (бездействия) при выполнении своих служебных обязанностей.
Действующее российское законодательство предусматривает возможность привлечения к ответственности должностных лиц государственных органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления за совершение правонарушений (дисциплинарных, административных) и преступлений. Если административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами, и не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица, то уголовное наказание представляет собой меру государственного принуждения, назначаемую по приговору суда, и применяется к лицу, признанному виновным в совершении преступления, и заключается в предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации лишении или ограничении прав и свобод этого лица, применяемых в целях восстановления социальной справедливости, а также в целях исправления осужденного и предупреждения совершения новых преступлений [8; 9]. Дисциплинарное взыскание применяется в отношении государственных и муниципальных служащих за виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них должностных обязанностей [10; 11].
Представляется, что институт наказания будет играть решающую роль в механизме укрепления исполнительской дисциплины в государственных органах исполнительной власти и исполнительных органах местного самоуправления, если удастся, с одной стороны, обеспечить неотвратимость наказания, его справедливый уровень, адекватный совершаемым государственными и муниципальными служащими правонарушениям и преступлениям, а с другой - добиться своевременного предупреждения, выявления и пресечения противоправных действий (бездействия) в системе органов государственного и муниципального управления.
Представляется, что повышение роли наказания в механизме укрепления исполнительской дисциплины должностных лиц государственных органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления затрудняется рядом проблем.
Прежде всего, значительным препятствием на пути привлечения к различным видам ответственности государственных и муниципальных служащих является высокий уровень коррупции, клановости в государственных органах исполнительной власти и исполнительных органах местного самоуправления, препятствующий своевременному выявлению совершаемых правонарушений и преступлений, установлению всех обстоятельств, имеющих значение для расследования уголовного дела, дела об административном или дисциплинарном правонарушении. По мнению ряда авторов, коррупция в рядах исполнительной власти все более приобретает системность и политический характер [12, с. 37 - 40].
Кроме того, в действующем федеральном, региональном и муниципальном законодательстве не разработан единый механизм анализа, учета и оценки эффективности деятельности государственных органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления, а также их должностных лиц в части использования бюджетных средств, средств внебюджетных фондов, распоряжения имуществом, находящимся в государственной и муниципальной собственности, особенно при оказании публичных услуг населению.
Причем речь идет не столько о нецелевом расходовании бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ответственность за это уже предусмотрена ст. ст. 285.1 и 285.2 Уголовного кодекса Российской Федерации), сколько о несоответствии количества (стоимости) оказанных населению публичных услуг и выполненных мероприятий в рамках выполнения органами государственного и муниципального управления своих публичных задач и функций и величине затраченных при этом средств из государственных или муниципальных бюджетов. Причем данное несоответствие крайне тяжело выявить и доказать в силу ряда объективных причин (например, несовершенства системы государственного и муниципального заказа, отсутствия фиксированных цен на товары, работы и услуги, высокого уровня инфляции).
Достаточно крупной проблемой обеспечения неотвратимости наказания государственных и муниципальных служащих исполнительной власти за совершенные правонарушения и преступления является слабый контроль со стороны государства в части проверки законности источников поступления доходов и приобретения имущества чиновниками. Предусмотренная действующим законодательством о государственной и муниципальной службе обязанность чиновников предоставлять представителю нанимателя сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера носит во многом декларативный характер и имеет ряд недостатков. Прежде всего обязанности по предоставлению указанных сведений не распространяются на членов семьи государственного или муниципального служащего, в то время как, например, в США законодательство требует, чтобы должностные лица предоставляли декларацию о доходах и имуществе своей супруги (супруга) и иных находящихся на иждивении членов семьи с учетом ряда предусмотренных законом исключений [13].
Увеличению роли наказания в повышении исполнительской дисциплины препятствует и его мягкость за значительное количество правонарушений и преступлений, совершаемых государственными и муниципальными служащими. Так, гл. 30 Уголовного кодекса Российской Федерации (преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления) в качестве максимального размера наказания предусматривает 12 лет лишения свободы, а за преступления, предусмотренные ст. ст. 285.1 и 285.2, только до пяти лет лишения свободы, хотя практика расследования ряда уголовных дел в отношении государственных и муниципальных служащих показывает, что некоторыми из них допущено нецелевое использование средств государственных и муниципальных бюджетов, исчисляемое несколькими миллиардами рублей [14].
Кодекс об административных правонарушениях, в свою очередь, предусматривает незначительные меры наказания за достаточно серьезные правонарушения, например невыполнение должностным лицом государственного органа, органа местного самоуправления законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы либо создание препятствий в осуществлении их деятельности (ст. 17.1), воспрепятствование законной деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (ст. 17.2) влечет наложение административного штрафа до трех тысяч рублей [8]. А ведь именно посредством деятельности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, а также Уполномоченного по правам человека, обладающих иммунитетом и относительной независимостью от системы органов исполнительной власти, ведущих непосредственный прием граждан страны, имеется возможность своевременно предупреждать, выявлять и пресекать нарушения действующего законодательства в работе органов государственного и муниципального управления и их должностных лиц.
В то же время в ряде иностранных государств (например, в Китайской Народной Республике) за совершение должностных преступлений уголовное законодательство предусматривает суровые меры наказания. Например, получение взятки должностным лицом органа государственной власти влечет наказание вплоть до смертной казни [15]. Причем отсутствие в Китае моратория на применение данного вида уголовного наказания делает его реальным, неотвратимым для потенциальных преступников в среде служащих органов власти, что существенно повышает уровень исполнительской дисциплины в их рядах.
Кроме того, представляется необоснованным изъятие из ст. 44 Уголовного кодекса Российской Федерации такой меры наказания, как конфискация имущества. Конфискация имущества, предусмотренная гл. 15.1 в качестве иной меры уголовно-правового характера, как принудительное безвозмездное обращение по решению суда в собственность государства имущества, полученного в результате преступления либо используемого или предназначенного для финансирования различных форм организованной преступности, а также в ряде иных случаев, представляется малоэффективным средством борьбы с коррупцией в системе органов государственного и муниципального управления, так как, во-первых, данная мера распространяется не на все составы преступлений, предусмотренных гл. 30 Уголовного кодекса (хотя некоторые из них также предусматривают корыстную и иную личную заинтересованность), во-вторых, невозможно точно высчитать точную сумму денег, ценностей и иного имущества, полученных в результате совершения некоторых преступлений, например, предусмотренного ст. 290 Уголовного кодекса получения взятки, ведь взяточник-коррупционер мог получить к моменту задержания значительное число взяток, в том числе и не выявленных и не доказанных в ходе предварительного следствия и рассмотрения уголовного дела в суде, но в силу логики гл. 15.1 Уголовного кодекса он лишится только небольшой части имущества, фактически нажитого преступным путем. Учитывая то обстоятельство, что члены семьи чиновника-коррупционера (в отличие, например, от законодательства США) не обязаны подавать обязательных налоговых и имущественных деклараций и доказывать законность источников поступления своих доходов и приобретения имущества [13], принадлежащего им на праве собственности (в случае осуждения должностного лица за преступления, предусмотренные, например, гл. 30 Уголовного кодекса), большая часть имущества, полученного преступным путем, останется у семьи коррупционера.
Таким образом, отсутствие в Уголовном кодексе страны института конфискации имущества как меры основного и дополнительного наказания позволяет должностным лицам государственных органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления, осужденным за совершение должностных преступлений, сохранить большую часть имущества, приобретенного вследствие своей противоправной деятельности.
Весьма большой проблемой в обеспечении роли наказания в укреплении исполнительской дисциплины в органах государственного и муниципального управления является слабая работа в системе исполнительной власти по профилактике и предупреждению правонарушений и преступлений, совершаемых государственными и муниципальными служащими.
Серьезным недостатком на пути укрепления исполнительской дисциплины в системе органов государственного и муниципального управления является слабое использование зарубежного положительного опыта использования института наказания в укреплении исполнительской дисциплины органов власти. Так, в Китайской Народной Республике благодаря ужесточению мер ответственности за правонарушения и преступления, совершенные должностными лицами органов власти (например, в 1999 - 2009 гг. было расстреляно только за получение взяток до 15 тысяч центральных и местных чиновников) удалось на порядок уменьшить объемы политической коррупции [16, с. 44 - 48].
В целях повышения значимости наказания в механизме достижения высокого уровня исполнительской дисциплины государственных органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления необходимо разработать и реализовать ряд последовательных мероприятий, которые должны носить системный характер [17, с. 44 - 48].
Прежде всего необходимо ужесточить уголовную и административную ответственность за совершаемые должностными лицами органов государственного и муниципального управления правонарушения и преступления. Например, представляется возможным использовать опыт Китайской Народной Республики в части закрепления высшей меры наказания (расстрела) за совершение ряда должностных преступлений (например, получение взяток должностным лицом в крупных и особо крупных размерах) [16, с. 44 - 48]. Как вариант, за данные преступления в качестве меры наказания можно закрепить пожизненное заключение либо значительные (до 20 - 25 лет) сроки лишения свободы.
Кроме того, следует восстановить в Уголовном кодексе Российской Федерации институт конфискации имущества в качестве основного и дополнительного вида уголовного наказания, особенно за преступления, предусмотренные гл. 30 Уголовного кодекса.
Необходимо усовершенствовать работу по профилактике, предупреждению и пресечению правонарушений и преступлений, совершаемых государственными и муниципальными служащими исполнительной власти. В связи с тем что подавляющая часть правонарушений и преступлений данного вида совершается по мотивам корыстной и иной личной заинтересованности и сопряжена с нанесением значительного имущественного ущерба государственной или муниципальной казне, следует активизировать работу контрольно-счетных органов государственной власти во главе со Счетной палатой Российской Федерации по их предупреждению, выявлению и пресечению.
Необходимо закрепить в действующем законодательстве понятие аудита эффективности деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц на федеральном, региональном и местном уровне (как основного условия повышения исполнительской дисциплины в системе государственного и муниципального управления) [18]. Данная разновидность управленческого аудита должна заключаться в проведении мероприятий финансово-экономического внешнего и внутреннего контроля, анализа и оценки эффективности и результативности функционирования органов государственного и муниципального управления, а также их должностных лиц. В связи с этим необходимо усовершенствовать федеральную нормативно-правовую составляющую в деятельности региональных контрольно-счетных органов государственной власти, например путем принятия федерального закона "О контрольно-счетных органах государственной власти в субъектах Российской Федерации".
Следует разработать и внедрить механизм проверки со стороны государства законности источников поступления доходов и приобретения имущества должностными лицами органов государственного и муниципального управления, а также членами их семей. Как справедливо отмечают некоторые авторы, следует обязать лиц, которые состоят либо состояли на государственной службе с 1987 г. по настоящее время, особенно на руководящих должностях, а также их родственников, отчитаться об источниках поступления своих доходов и приобретения имущества (путем подачи имущественной декларации и ее опубликования в официальных средствах массовой информации) [14].
Реализация указанных мероприятий позволит значительно повысить уровень исполнительской дисциплины в системе органов исполнительной власти, придав им в глазах народа качество легитимности [19, с. 65 - 66] и создаст гарантии реализации принципов законности и ответственности в организации и деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации [20].
Литература
1. Гончаров В.В. Повышение исполнительской дисциплины в системе исполнительной власти как необходимое условие ее оптимизации // Бизнес в законе. 2010. N 1.
2. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 марта 1999 г. "Россия на рубеже эпох" (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации) // Российская газета. 1999. 31 марта.
3. Тарасов А.М. Региональный президентский контроль: вопросы совершенствования // Журнал российского права. 2002. N 5.
4. Еремин Л. Автоматизация административно-управленческой деятельности: состояние и перспективы // Финансовая газета. Региональный выпуск. 2004. N 10 - 11.
5. Овчинников И.И. Финансы местного самоуправления // Гражданин и право. 2003. N 4 - 5.
6. Кабанов П.А. Политическая коррупция в России: понятие, сущность и основные формы проявления // Следователь. 2002. N 10.
7. Краснов М.А. Ответственность власти. М., 1997.
8. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ [Текст] // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
9. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.
10. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
11. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.
12. Кабанов П.А. О мерах предупреждения политической коррупции в современной России // Следователь. 2002. N 6.
13. Куракин А.В. Административно-правовые средства борьбы с коррупцией в системе государственной службы // Журнал российского права. 2003. N 7.
14. URL: http://www.delyagin.ru.
15. Правовые системы стран мира: Энциклопедический справочник / Отв. ред. д-р юрид. наук, проф. А.Я. Сухарев. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство "НОРМА", 2003.
16. Милушева Т.В., Филатова А.В. Концепция ответственности публичной власти в России // Современное право. 2008. N 11.
17. URL: http://www.wikipedia.ru.
18. Цуциев М. Внешний финансовый контроль - необходимый атрибут государства (интервью с Н. Столяровым, ответственным секретарем Ассоциации контрольно-счетных органов России (АКСОР) // Бюджет. 2007. N 7.
19. Чиркин В.Е. Легализация и легитимация государственной власти // Государство и право. 1995. N 8.
20. Гончаров В.В. Законность и ответственность как принципы организации и деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации // Труд и социальные отношения. 2008. N 8.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.