Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ ЗА КОРРУПЦИОННЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ <*>
О.В. БРЕЖНЕВ
--------------------------------
<*> НИР в рамках государственного задания на 2023 г. "Трансформация частного и публичного права в условиях эволюционирующих личности, общества и государства" (N 0851-20200033).
Дисциплинарная ответственность представляет собой вид юридической ответственности, имеющий своей целью обеспечение законности и правопорядка главным образом в сфере трудовых и служебных отношений. Данная цель достигается посредством применения дисциплинарных взысканий к работникам и служащим за совершение дисциплинарных правонарушений (проступков).
К дисциплинарной ответственности применимы общие принципы юридической ответственности, вытекающие из Конституции РФ: законности, обоснованности, справедливости и соразмерности применяемых взысканий, неотвратимости ответственности, индивидуализации ее мер, виновного их применения, невозможности привлечения к ответственности дважды за одно и то же правонарушение и др. Однако составы дисциплинарных проступков не получили в законодательстве той степени формализации, которая характерна для преступлений и административных правонарушений. С учетом этого в сфере правового регулирования дисциплинарной ответственности особое значение имеет принцип правовой определенности, требующий от законодателя максимальной ясности, четкости и непротиворечивости в регламентации соответствующих общественных отношений <1>.
--------------------------------
<1> См.: Добробаба М.Б. Условия и факторы эффективности применения дисциплинарных взысканий на государственной службе // Административное право и процесс. 2021. N 10. С. 38 - 43.
Основания и порядок применения мер дисциплинарной ответственности к государственным гражданским служащим урегулированы Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <2> (ст. 57 - 59). Однако после установления федеральным законодателем для государственных служащих и некоторых иных лиц комплекса обязанностей, ограничений и запретов в целях противодействия коррупции приобрел актуальность вопрос о том, какой механизм должен использоваться для привлечения их к дисциплинарной ответственности за нарушение данных норм. Этот вопрос обусловлен прежде всего спецификой самих коррупционных правонарушений, которая проявляется не только в объективной и субъективной сторонах их составов, но и в достаточно латентном характере, препятствующем во многих случаях их своевременному установлению.
--------------------------------
<2> Далее - ФЗ о ГГС РФ.
Применительно к государственным гражданским служащим федеральный законодатель пошел по небесспорному пути установления специального порядка применения мер дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения, действующего наряду с ранее предусмотренным общим порядком (Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ) <3>. Иными словами, если служащий совершает дисциплинарный проступок, не связанный с нарушением законодательства о противодействии коррупции, он привлекается к дисциплинарной ответственности в общем порядке, предусмотренном ст. 57 - 59 ФЗ о ГГС РФ. Если совершено коррупционное дисциплинарное правонарушение, то применяется специальный порядок, установленный ст. 59.1 - 59.3 ФЗ о ГГС РФ. Хотя законодатель прямо не называет взыскания, предусмотренные ст. 59.1 ФЗ о ГГС РФ, дисциплинарными, их содержание, последствия и порядок применения однозначно свидетельствуют о том, что по своей природе они являются мерами именно дисциплинарной ответственности <4>.
--------------------------------
<3> См.: Журавлев С.И., Туганов Ю.Н. К вопросу о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих за правонарушения коррупционной направленности // Российская юстиция. 2014. N 4. С. 57 - 60.
<4> Минтруд России в письме от 21 марта 2016 г. N 18-2/10/П-1526 "О критериях привлечения к ответственности за коррупционные правонарушения" (п. 1 приложения) определяет эти взыскания как дисциплинарные.
Использованный подход, связанный с дифференциацией процедур дисциплинарной ответственности, влечет за собой определенные риски нарушения принципа равенства всех перед законом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ). Избежать этого можно посредством детализированного, непротиворечивого правового регулирования.
Анализ положений ст. 59.1 - 59.3 ФЗ о ГГС РФ, в том числе в сравнении с общим порядком применения к государственным гражданским служащим мер дисциплинарной ответственности, позволяет указать на ряд проблемных моментов.
Во-первых, касаясь юридико-технической стороны данного регулирования, следует отметить, что законодатель не придерживается единой терминологии: в ст. 59.1 он именует соответствующие правонарушения "несоблюдением ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнением обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции", а в ст. 59.3 - использует емкое понятие "коррупционные правонарушения". Выделение в отдельную статью (ст. 59.1 ФЗ о ГГС РФ) видов дисциплинарных взысканий (замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии), ничем не отличающихся от предусмотренных в общем порядке (п. 1, 2, 3 ч. 1 ст. 57 ФЗ о ГГС РФ), едва ли имеет какой-то нормативный смысл. Кроме того, законодатель почему-то не счел возможным включить наиболее тяжкое по своим последствиям взыскание - увольнение в связи с утратой доверия - в общую систему взысканий, предусмотренную ст. 59.1 ФЗ о ГГС РФ, урегулировав его отдельно (ст. 59.2 ФЗ о ГГС РФ), что также отличает специальный порядок применения дисциплинарной ответственности от общего.
Во-вторых, в части, касающейся материально-правовых аспектов дисциплинарной ответственности, нужно отметить, что ч. 1 ст. 59.2 ФЗ о ГГС РФ предусматривает исчерпывающий перечень из 6 оснований для увольнения служащего в связи с утратой доверия. Однако насколько этот перечень соответствует нормам федерального законодательства о противодействии коррупции?
В частности, ч. 3 ст. 9 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" устанавливает необходимость увольнения государственного или муниципального служащего за невыполнение обязанности по уведомлению об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений <5>. Однако ч. 1 ст. 59.2 ФЗ о ГГС РФ подобного основания для увольнения в связи с утратой доверия не предусматривает. Минтруд России в письме от 21 марта 2016 г. N 18-2/10/П-1526 "О критериях привлечения к ответственности за коррупционные правонарушения", основываясь на сложившейся практике, выражает позицию о том, что в упомянутом случае следует увольнять государственных служащих именно в связи с утратой доверия (п. 13 приложения N 1 к Обзору практики, приведенному в этом письме). Однако корректность подобного подхода при отсутствии в исчерпывающем перечне оснований для увольнения в связи с утратой доверия (ч. 1 ст. 59.2 ФЗ о ГГС РФ) прямого указания на данное правонарушение весьма сомнительна. Очевидна необходимость дополнения упомянутой нормы ФЗ о ГГС РФ. До этого момента увольнение в данном случае должно осуществляться непосредственно на основании положения ч. 3 ст. 9 Федерального закона "О противодействии коррупции".
--------------------------------
<5> См.: Пресняков М.В. Обязанность уведомлять о фактах обращения с целью склонения к совершению коррупционных правонарушений: проблемы практической реализации // Административное право и процесс. 2019. N 2. С. 38 - 43.
В-третьих, определенные проблемы связаны с процессуальным порядком применения взысканий за коррупционные правонарушения (ст. 59.3 ФЗ о ГГС РФ), для которого характерна существенная специфика.
Прежде всего следует отметить, что сама процедура, предусмотренная ч. 1 ст. 59.3 ФЗ о ГГС РФ, предполагает применение взыскания "на основании доклада о результатах проверки, проведенной подразделением кадровой службы соответствующего государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений, а в случае, если доклад о результатах проверки направлялся в комиссию по урегулированию конфликтов интересов, - и на основании рекомендации указанной комиссии". Таким образом, в отличие от общего порядка применения дисциплинарной ответственности (ч. 1 ст. 58, п. 1 ч. 8 ст. 59 ФЗ о ГГС РФ), специальный порядок прямо не предусматривает необходимости получения письменного объяснения самого служащего. Между тем подобная мера является одной из важнейших гарантий прав личности при применении дисциплинарной ответственности. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (п. 3 ч. 3 ст. 27.1), в отличие от ФЗ о ГГС РФ, требует в обязательном порядке получения от муниципального служащего объяснения в рамках дисциплинарного производства о совершении коррупционного правонарушения. Минтруд указывает в вышеупомянутом Обзоре практики на возможность представления государственным гражданским служащим "письменных пояснений" (п. 2), однако четкой законодательной основы для подобного вывода нет.
Федеральным законом от 3 августа 2018 г. N 307-ФЗ норма ч. 1 ст. 59.3 ФЗ о ГГС РФ была дополнена положением, которое предусматривает упрощенный порядок привлечения к дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего с его согласия и при условии признания им факта совершения коррупционного правонарушения, на основании доклада подразделения кадровой службы государственного органа о совершении коррупционного правонарушения и "письменного объяснения" самого служащего, т.е. без проведения вышеупомянутой "проверки" <6>. Таким образом, в ч. 1 ст. 59.3 появилась норма о письменном объяснении, но оно истребуется только в условиях упрощенного порядка дисциплинарного производства и по своей сути является признанием служащим факта правонарушения и своей вины.
--------------------------------
<6> При применении дисциплинарного взыскания в виде увольнения в связи с утратой доверия упрощенный порядок не используется.
Отметим также, что ФЗ о ГГС РФ различает понятия "служебная проверка" (ч. 2 ст. 58, ст. 59) и "проверка, проведенная подразделением кадровой службы соответствующего государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений" (ч. 1 ст. 59.3). Но если порядок проведения служебной проверки, являющийся частью общей процедуры привлечения к дисциплинарной ответственности, достаточно подробно урегулирован ФЗ о ГГС РФ (ст. 59), то в отношении проверки подразделения по профилактике коррупционных и иных правонарушений соответствующих норм нет.
Устанавливая обстоятельства, которые учитываются при применении взысканий, ФЗ о ГГС РФ (ч. 2 ст. 59.3) относит к ним: характер коррупционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совершено, соблюдение служащим иных антикоррупционных ограничений и запретов, предшествующие результаты исполнения им должностных обязанностей. В отличие от аналогичной нормы применительно к общему порядку привлечения к дисциплинарной ответственности (ч. 3 ст. 58 ФЗ о ГГС РФ), данное положение не указывает на вину как обстоятельство, учитываемое при оценке соответствующего деяния. Это существенное упущение законодателя с учетом того, что ответственность за коррупционные правонарушения не наступает без вины.
Однако необходимость установления вины все же вытекает из нормативного определения некоторых составов дисциплинарных коррупционных правонарушений. Например, п. 2 ч. 1 ст. 59.2 ФЗ о ГГС РФ предусматривает возможность увольнения в связи с утратой доверия за представление государственным гражданским служащим заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Термин "заведомо" означает, что соответствующее деяние должно быть совершено с прямым умыслом.
Очень много вопросов вызывали законодательные положения, регулирующие сроки давности применения взысканий за коррупционные правонарушения. До вступления в силу Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 307-ФЗ норма ч. 3 ст. 59.3 ФЗ о ГГС РФ была изложена не вполне определенно, и из ее содержания вытекало, что соответствующие сроки применительно к дисциплинарным коррупционным правонарушениям должны исчисляться только со дня получения информации о совершении такого правонарушения. Это означало, что срок, прошедший с момента совершения самого правонарушения, не имел юридического значения. Иными словами, законодатель, по сути, отрицал сроки давности применительно к данным составам дисциплинарных правонарушений, что противоречило общим принципам юридической ответственности.
Федеральный закон от 3 августа 2018 г. N 307-ФЗ изменил норму ч. 3 ст. 59.3 ФЗ о ГГС РФ, сделав ее содержание более определенным и обоснованным: взыскания должны применяться не позднее 6 месяцев со дня поступления информации о совершении служащим коррупционного правонарушения (не считая некоторых указанных в этой норме периодов времени) и не позднее 3 лет со дня его совершения. Но отметим при этом, что 3-летний срок давности для дисциплинарного правонарушения достаточно велик, ибо он превышает сроки давности привлечения к уголовной ответственности за многие преступления, предусмотренные УК РФ.
До 2014 г. законодательно не допускалось использование понятия малозначительности применительно к дисциплинарному коррупционному правонарушению. Федеральный закон от 22 декабря 2014 г. N 431-ФЗ ввел это понятие, установив норму ч. 3.1 ст. 59.3 ФЗ о ГГС РФ. Однако конструкция этой нормы достаточно необычна в сравнении с аналогичными положениями, регламентирующими другие виды юридической ответственности. Например, ч. 2 ст. 14 УК РФ устанавливает, что "не является преступлением действие (бездействие), хотя формально и содержащее признаки какого-либо деяния, предусмотренного настоящим Кодексом, но в силу малозначительности не представляющее общественной опасности" (курсив мой - О.Б.). Таким образом, малозначительность выступает в качестве основания освобождения от уголовной ответственности.
Норма же ч. 3.1 ст. 59.3 ФЗ о ГГС РФ основана на совершенно ином подходе: "...взыскание в виде замечания может быть применено к гражданскому служащему при малозначительности совершенного им коррупционного правонарушения" (курсив мой - О.Б.). Иными словами, малозначительность здесь выступает не как основание для освобождения от ответственности, а как основание для применения наименее строгого взыскания - замечания. Отметим, что до вступления в силу Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 307-ФЗ вопрос о малозначительности конкретного деяния должен был предварительно рассматриваться комиссией по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликтов интересов. Сейчас это не предусмотрено.
В качестве особенности дисциплинарного производства по коррупционным правонарушениям следует отметить также невозможность досрочного снятия взыскания до истечения 1 года со дня его применения по инициативе представителя нанимателя, письменному заявлению самого служащего или ходатайству его непосредственного руководителя, что предусмотрено ч. 9 ст. 58 ФЗ о ГГС РФ в общем порядке применения дисциплинарных взысканий.
Анализ положений ст. 59.1 - 59.3 ФЗ о ГГС РФ показывает, что некоторые значимые вопросы, касающиеся порядка привлечения государственных гражданских служащих к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения, пока не получили законодательной регламентации. Поэтому Минтруд России в упомянутом Обзоре практики, содержащемся в его письме от 21 марта 2016 г. N 18-2/10/П-1526, рассматривает не урегулированные законодателем вопросы: основания освобождения от ответственности (п. 2), обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность (п. 12 - 17), и др. Кроме того, Минтруд выделяет определенные виды дисциплинарных проступков, связанных с нарушением законодательства РФ о противодействии коррупции: значительные, влекущие увольнение в связи с утратой доверия; малозначительные; несущественные, совершение которых не предполагает применения взыскания (приложения N 1 - 3 к Обзору практики).
Все данные вопросы должны найти законодательное решение, в связи с чем целесообразно рассмотреть возможность разработки специального федерального закона - Дисциплинарного устава государственной гражданской службы РФ. Подобные нормативные правовые акты, хотя и утвержденные на подзаконном уровне, как известно, действуют применительно к военной службе и государственной службе иных видов.
Литература
1. Добробаба М.Б. Условия и факторы эффективности применения дисциплинарных взысканий на государственной службе / М.Б. Добробаба // Административное право и процесс. 2021. N 10. С. 38 - 43.
2. Журавлев С.И. К вопросу о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих за правонарушения коррупционной направленности / С.И. Журавлев, Ю.Н. Туганов // Российская юстиция. 2014. N 4. С. 57 - 60.
3. Пресняков М.В. Обязанность уведомлять о фактах обращения с целью склонения к совершению коррупционных правонарушений: проблемы практической реализации / М.В. Пресняков // Административное право и процесс. 2019. N 2. С. 38 - 43.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.