Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ОСОБЕННОСТИ КВАЛИФИКАЦИИ НАРУШЕНИЙ ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ ТРЕБОВАНИЙ, ВЫЯВЛЯЕМЫХ В ХОДЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА
А.И. СТАХОВ
Отечественная юридическая наука традиционно выделяет два типа неправомерных деяний: правонарушение (виновные неправомерные деяния) и объективно-противоправное деяние (невиновные противоправные деяния) <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972. Т. 1. С. 354.
В качестве примеров объективно-противоправных деяний в специальной литературе называют деяния недееспособного лица, безвиновное действие в ситуации, если лицо не осознавало противоправного характера своего поведения, не предвидело, не должно и не могло предвидеть последствия своего действия или бездействия, причинение вреда владельцем источника повышенной опасности <2>. При этом подчеркивается, что в составе такого деяния присутствуют все элементы (субъект, объект, деяние, вредоносный результат), кроме вины <3>.
--------------------------------
<2> См.: Российская юридическая энциклопедия / Гл. ред. А.Я. Сухарев. М., 1999.
<3> Черданцев А.Ф. Теория государства и права: Учеб. М., 2001. С. 310.
Различая правонарушения и объективно-противоправные действия, Д.Н. Бахрах справедливо связывает такие неправомерные деяния с государственным принуждением, при этом отмечая, что признак вины не всегда имеет юридическое значение <4>.
--------------------------------
<4> Бахрах Д.Н. Административное право России: Учеб. М., 2000. С. 443.
В целом разделяя обозначенные научные подходы, следует отметить, что в нормах активно развивающегося современного административного законодательства, регламентирующего контрольно-надзорную деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (далее - публичная администрация), в административно-правовой сфере формально выделяется такой специфический вариант неправомерного деяния юридического лица или индивидуального предпринимателя, как нарушение обязательных требований.
Нарушение обязательных требований как неправомерное деяние формально выделяется во многих статьях ФЗ от 19.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Такое неправомерное деяние юридического лица или индивидуального предпринимателя влечет применение к нему специальных мер административно-правового принуждения, предусмотренных ст. 17 названного Закона. Вместе с тем в названном Федеральном законе, к сожалению, не раскрывается понятие нарушения обязательных требований и не определяются характерные признаки данного неправомерного деяния, необходимые для квалификации правонарушений, выявляемых в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
Исходя из предмета регулирования ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а также содержания ст. 17 названного Закона можно отметить, что нарушения обязательных требований выявляются в ходе федерального и регионального государственного контроля (надзора), осуществляемого органами исполнительной власти, а также органами местного самоуправления, наделяемыми полномочиями субъектов Российской Федерации по осуществлению регионального государственного контроля (надзора).
При этом следует подчеркнуть, что объектом контрольно-надзорной деятельности публичной администрации (органов исполнительной власти и органов местного самоуправления), регламентированной ФЗ "О защите прав юридических лиц...", являются такие обязательные требования, как, например, санитарно-эпидемиологические требования обеспечения безопасности среды обитания для здоровья человека, предусмотренные ФЗ от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", требования в области охраны окружающей среды (природоохранные требования), предусмотренные ФЗ от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", требования охраны атмосферного воздуха, предусмотренные ФЗ от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", требования промышленной безопасности, предусмотренные ФЗ от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации, выполнению работ или оказанию услуг, предусмотренные ФЗ от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании", лицензионные требования, предусмотренные ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", и др.
Учитывая вскрытые особенности законодательного регулирования государственного контроля и надзора, под обязательными требованиями, установленными для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, предлагается понимать предусмотренные материальными нормами федерального законодательства и законодательства субъектов РФ ограничения, запреты и дозволения, исполнение и соблюдение которых оценивается публичной администрацией в ходе контрольно-надзорной проверки, регламентированной ФЗ "О защите прав юридических лиц...", а также другими специальными федеральными законами.
Опираясь на сравнительный анализ законодательства об административных правонарушениях и законодательства в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого публичной администрацией, можно сделать вывод, что нарушение обязательных требований, выявляемое в ходе осуществления государственного контроля и надзора, необходимо квалифицировать как самостоятельный вид неправомерного деяния, который нельзя отождествлять с административным правонарушением и не стоит относить к объективно-противоправному деянию.
Так, согласно КоАП РФ выявленное контрольно-надзорным органом административное правонарушение влечет применение к юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю специфических мер административно-правового принуждения - мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и мер административной ответственности. Указанные меры административно-правового принуждения неразрывно связаны с установлением вины юридического лица или индивидуального предпринимателя, совершившего административное правонарушение, в соответствии со ст. 1.5, ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ.
В соответствии с ФЗ "О защите прав юридических лиц..." или ФЗ "О защите конкуренции", а также другими законами, регламентирующими порядок осуществления государственного контроля и надзора, нарушение обязательных требований, выявленное в ходе контрольно-надзорной проверки, влечет применение специальных мер административно-правового принуждения пресекательно-восстановительного характера, не связанных с установлением вины юридического лица или индивидуального предпринимателя, допустивших данное неправомерное деяние. По сути, виновность юридического лица или индивидуального предпринимателя, допустившего нарушение обязательных требований, предполагается априори и поэтому не имеет юридического значения при выборе пресекательно-восстановительных мер, применяемых к лицу, допустившему такое неправомерное деяние.
По сути, пресекательно-восстановительные меры применяются публичной администрацией в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя в целях прекращения неправомерного деяния в форме неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательных требований и устранения вреда, причиненного таким деянием, восстановления нарушенного правового положения. При этом следует отметить, что пресекательно-восстановительные меры, применяемые к юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, допустившему нарушение обязательных требований, предусмотрены как ФЗ "О защите прав юридических лиц...", так и специальными федеральными законами, регулирующими отдельные сферы контрольно-надзорной деятельности публичной администрации, выведенные из-под действия указанного Закона.
Так, например, в ст. 17 ФЗ "О защите прав юридических лиц..." закрепляются такие пресекательно-восстановительные меры, как выдача предписания юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.
В ст. 20 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" предусматриваются такие пресекательно-восстановительные меры, как выдача предписания юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю об устранении грубого нарушения лицензионных требований.
В ст. 39.1 и 50 ФЗ "О защите конкуренции" закрепляются такие пресекательно-восстановительные меры, как предупреждение юридического лица или индивидуального предпринимателя о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, выдача предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства.
Ряд специфических мер административно-правового принуждения, применяемых в целях пресечения совершаемых юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем нарушений налогового законодательства, устранения причиненного вреда и восстановления нарушенного правового положения предусмотрен в Налоговом кодексе РФ. В частности, это запрет на отчуждение (передачу в залог) имущества налогоплательщика без согласия налогового органа, приостановление операций по счетам в банке, предусмотренные ч. 10 ст. 101 НК.
Неисполнение или ненадлежащее исполнение юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем ограничений, запретов и дозволений, установленных законодательством в сфере контрольно-надзорной деятельности публичной администрации, проявляет специфику противоправности нарушения обязательных требований как самостоятельного вида неправомерного деяния. По сути, противоправность нарушения обязательных требований, совершаемого юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, состоит в том, что указанное лицо совершает действие, запрещенное нормативным правовым актом законодательства в сфере контрольно-надзорной деятельности публичной администрации, или не совершает действия, предписанного таким актом.
Важно отметить, что законодатель, формально выделяя нарушения обязательных требований, совершаемые юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, связывает данные неправомерные деяния с возможностью причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Такая возможность причинения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем вреда, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по сути, оценивается как потенциальная опасность или непосредственная угроза <5>.
--------------------------------
<5> См., напр.: часть 2 ст. 10 ФЗ от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СПС "КонсультантПлюс".
По нашему мнению, в избранном подходе законодателя, по сути, проявляется признание общественной вредности нарушения обязательных требований, совершаемого юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, риск-ориентированная оценка вредности данного неправомерного деяния, а также устанавливается взаимосвязь указанного неправомерного деяния с вредом, который может быть устранен активными действиями нарушителя общеобязательного запрета, ограничения или дозволения. В этой связи вред, причиняемый нарушением обязательных требований, можно назвать обратимым или устранимым вредом. Кроме того, следует подчеркнуть, что в федеральных законах, регламентирующих контрольно-надзорную деятельность публичной администрации, связь квалификации нарушений обязательных требований с виной юридического лица или индивидуального предпринимателя, допустившего такое неправомерное деяние, не устанавливается.
Обобщая изложенное, нарушение обязательных требований предлагается понимать как выявляемый в ходе контрольно-надзорной деятельности публичной администрации самостоятельный вид неправомерного поведения юридического лица или индивидуального предпринимателя в форме неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательных требований (установленных федеральным законодательством или законодательством субъектов РФ ограничений, запретов, дозволений), причиняющего обратимый (устранимый) вред и поэтому влекущего применение специальных мер административно-правового принуждения пресекательно-восстановительного характера.
В целях отграничения нарушения обязательных требований от иных вариантов социального поведения юридического лица или индивидуального предпринимателя данное неправомерное деяние можно определить как выявляемое в ходе проверки государственного контроля и надзора противоправное, причиняющее обратимый (устранимый) вред действие или бездействие юридического лица или индивидуального предпринимателя, влекущее применение пресекательно-восстановительных мер административно-правового принуждения, предусмотренных федеральным законом.
Сформулированный подход позволяет назвать следующие характерные признаки нарушения обязательных требований.
Во-первых, субъектом выделяемого нарушения обязательных требований является организация, имеющая статус юридического лица, либо физическое лицо, имеющее статус индивидуального предпринимателя.
Во-вторых, указанное нарушение обязательных требований является специфическим противоправным деянием юридического лица или индивидуального предпринимателя. Специфика противоправности данного деяния проявляется в неисполнении или ненадлежащем исполнении юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем запретов, ограничений и дозволений, установленных федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ и охраняемых административно-правовыми мерами пресекательно-восстановительного характера.
В-третьих, объектами нарушений обязательных требований являются общественные отношения, регулируемые материальными нормами федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, устанавливающими для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей запреты, дозволения и ограничения, исполнение и соблюдение которых оценивается в ходе контрольно-надзорной деятельности публичной администрации. В том числе, например, правоотношения, складывающиеся в разнообразных сферах безопасности (пожарной, транспортной, промышленной и др.), налоговые и антимонопольные правоотношения, банковские, бюджетные, другие правоотношения.
В-четвертых, нарушение обязательных требований как самостоятельный вариант неправомерного деяния имеет риск-ориентированную общественную вредность. Данное деяние причиняет вред частным и публичным правам, законным интересам в административно-правовой сфере, который может быть устранен активными действиями юридического лица или индивидуального предпринимателя, допустившего нарушение обязательных требований.
В-пятых, совершенное юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем нарушение обязательных требований выявляется в ходе контрольно-надзорной проверки, осуществляемой публичной администрацией, и влечет применение специальных мер административно-правового принуждения пресекательно-восстановительного характера, предусмотренных федеральными законами, регламентирующими различные виды контрольно-надзорной деятельности публичной администрации.
В-шестых, при квалификации нарушения обязательных требований, совершенного юридическим лицом, и определении вида применяемых пресекательно-восстановительных мер признак вины юридического лица не имеет юридического значения.
Литература
1. Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972. Т. 1. С. 354.
2. Российская юридическая энциклопедия / Гл. ред. А.Я. Сухарев. М., 1999.
3. Черданцев А.Ф. Теория государства и права: Учеб. М., 2001. С. 310.
4. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учеб. М., 2000. С. 443.---------------------------------------------------------
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.