Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМОЙ МИНЮСТОМ РОССИИ И ЕГО ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ
Е.В. БАК, А.В. КИМ
Роль экспертной деятельности территориальных органов Минюста России в обеспечении единства правового пространства является существенной. Поэтому тема экспертизы нормативных правовых актов и их проектов приобрела особую актуальность в последнее время. Исследователи в своих работах поднимают проблемы, имеющие практическое значение при выполнении экспертизы нормативных правовых актов.
Так, например, Е-Д.С. Третьякова обращает внимание на ситуации, когда орган государственной власти субъекта РФ, принявший нормативный правовой акт, выражает несогласие с выводами экспертного заключения и не приводит акт в соответствие с законодательством. Подобное встречается в работе экспертов территориальных органов Минюста России, и поэтому они вынуждены обращаться в прокуратуру для принятия мер прокурорского реагирования. Е-Д.С. Третьякова видит решение проблемы в назначении и проведении комиссионной правовой экспертизы <1>. Между тем внедрение в экспертную деятельность комиссионной экспертизы как способа разрешения разногласий не приведет к выходу из сложившейся ситуации. Полагаем, что экспертное заключение, содержащее выводы о несоответствии нормативного правового акта действующему законодательству, выражает не единоличную позицию эксперта. На практике "отрицательные экспертные заключения" согласовываются с начальником подразделения территориального органа Минюста России, выполняющего функции по проведению правовой экспертизы, который осуществляет проверку обоснованности выводов эксперта, приведенных в экспертном заключении. В окончательной редакции заключение подписывается заместителем руководителя территориального органа Минюста России. По сути дела, в подготовке такого документа принимают участие как минимум три специалиста. При наличии сомнений у ответственного эксперта нормативный правовой акт органа государственной власти субъекта РФ становится предметом коллективного обсуждения в отделе. Помимо этого, маловероятно, что комиссионная экспертиза приведет к пересмотру позиции нормотворческого органа. Так как задействовать здесь предполагается только представителей того органа, который ранее уже выразил свое мнение. Вместе с тем автор полагает, что преодолеть обозначенные трудности в экспертной деятельности необходимо. Ведь акт будет иметь юридическую силу до тех пор, пока прокуратура не опротестует незаконный по результатам правовой экспертизы акт либо акт будет признан не подлежащим применению после решения суда. Но отменить незаконный акт должен тот орган, который его издал.
--------------------------------
<1> Третьякова Е-Д.С. Правовая экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (конституционно-правовое исследование на материалах деятельности территориальных органов Министерства юстиции Российской Федерации Сибирского федерального округа): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2010. С. 150 - 151.
Особое мнение в этом вопросе выразил А.Ю. Гулягин, указав на то, что "функция территориальных органов Министерства юстиции России по экспертизе нормативных правовых актов как одной из составных элементов комплекса функций, нацеленных на обеспечение единства правового пространства, является неэффективной, поскольку дублирует деятельность надзирающего органа - прокуратуры и не имеет механизмов действенного восстановления нарушенного права, вследствие чего должна быть упразднена. Этот шаг необходимо отнести к процессу завершения реформирования органов юстиции" <2>. Такая позиция является дискуссионной, поскольку эффективность деятельности территориальных органов Минюста России подтверждается информацией о количестве проведенных правовых экспертиз нормативных правовых актов субъектов РФ, выявленных противоречий и сведениями о приведении в соответствие с действующим федеральным законодательством данных актов по результатам правовой экспертизы. Кроме того, и в надзорной деятельности прокуратуры за законностью нормативных правовых актов имеются нерешенные проблемы. Так, например, по мнению старшего прокурора отдела по надзору за исполнением федерального законодательства Управления Генеральной прокуратуры РФ в Дальневосточном федеральном округе А.В. Рожкевич, "к числу нерешенных до настоящего времени проблем организации надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления относится также необеспечение в некоторых случаях необходимого качества изучения нормативных правовых актов" <3>. "Порой прокуроры не обеспечивают изучение 100% нормативных актов на проектной стадии, и, как правило, это связано с отсутствием либо слабой организацией взаимодействия с соответствующими органами, наделенными правотворческими функциями" <4>.
--------------------------------
<2> Гулягин А.Ю. Административная правосубъектность органов юстиции: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2006. С. 4.
<3> Рожкевич А.В. Организация надзора за законностью нормативных правовых актов // Законность. 2013. N 12. С. 22 - 26.
<4> Каплунов В.Н. Превентивная сторона надзора за законностью нормативных правовых актов // Законность. 2013. N 7. С. 10 - 12.
В настоящее время в России не определен унифицированный порядок государственной регистрации всех нормативных правовых актов. Только на федеральном и муниципальном уровне в отношении нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций, имеющих межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, а также уставов муниципальных образований и муниципальных актов о внесении изменений в устав муниципального образования предусмотрена процедура государственной регистрации. Согласно п. 11 Постановления Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" <5> государственную регистрацию нормативного правового акта осуществляет Минюст России. Данная процедура включает в себя: правовую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации; антикоррупционную экспертизу этого акта; принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта; присвоение регистрационного номера; занесение в государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
--------------------------------
<5> Постановление Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (ред. от 17.02.2014 N 120) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 33. Ст. 3895.
Государственная регистрация нормативных правовых актов производится в срок до 15 рабочих дней с даты получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен Минюстом России, но не более чем на 10 рабочих дней, а в исключительных случаях - до 30 рабочих дней.
Причиной отказа в регистрации нормативного правового акта могут быть несоответствия этого акта законодательству Российской Федерации, выявленные в результате проведения правовой экспертизы, а также коррупциогенные факторы, установленные при проведении антикоррупционной экспертизы. Такие акты возвращаются Минюстом России издавшему их органу с указанием причин отказа.
В итоге руководитель федерального органа исполнительной власти или лицо, исполняющее его обязанности, в течение 10 дней со дня получения отказа в государственной регистрации обязаны издать соответствующий документ об отмене нормативного правового акта и направить его копию в Минюст России.
Нормативные правовые акты, прошедшие государственную регистрацию, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Причем в этом вопросе принимает участие Минюст России, который в течение дня после государственной регистрации направляет копии актов с указанием номера и даты государственной регистрации в источники официального опубликования (редакция "Российской газеты", Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти государственного учреждения издательства "Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации и др.).
Таким образом, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в законную силу и влекут юридические последствия только после их государственной регистрации и официального опубликования. Поэтому риск вступления в юридическую силу незаконных актов минимален. Очевидно, что на федеральном уровне налажен механизм государственного контроля за деятельностью нормотворческих органов. Процедура по государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти препятствует вступлению в силу нелегитимных актов, а значит, способна предупредить нарушение прав граждан и иные неблагоприятные последствия, связанные с этими нарушениями.
В соответствии с ч. 1 ст. 3 ФЗ от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения <6>. Из этого следует, что законодатель устанавливает запрет на действие противоречащих законодательству нормативных правовых актов на территории нашей страны. Несмотря на это, подобные акты проникают в правовое поле, потому как отсутствует четкий контроль со стороны государственных органов. По сути дела, не выстроен государственный барьер, позволяющий предупредить вступление в силу незаконных актов в субъектах Российской Федерации. Противоречащие законодательству акты входят в правовую систему регионов, приобретают статус действующих и, как правило, влекут неблагоприятные последствия.
--------------------------------
<6> Собрание законодательства РФ. 2014. N 30 (ч. I). Ст. 4256.
Территориальными органами Минюста России по субъектам РФ в 2010 году было проведено 86797 экспертиз, по результатам которых в 4355 были выявлены противоречия федеральному законодательству, из них приведено в соответствие 3443 акта (79%); в 2011 - 103346, выявлено противоречий в 4426 актах, приведено в соответствие 3311 актов (74%); в 2012 - 117308, выявлено противоречий в 4971 акте, приведено в соответствие 4043 акта (81%), в 2013 - 123901, выявлено противоречий в 4608 актах, приведено в соответствие 3752 акта (81%); в 2014 - 132998, выявлено противоречий в 4485 актах, приведено в соответствие 4062 акта (90%). Приведенные показатели свидетельствуют о том, что большое количество актов, на которые были подготовлены заключения, продолжает действовать, то есть экспертная деятельность не способна достичь цели - предупредить принятие и действие нормативных правовых актов, противоречащих законодательству.
Основной причиной нарушений, выявленных в нормативных правовых актах, является динамичное изменение федерального законодательства <7>.
--------------------------------
<7> Шалагина О.А., Констинтинова А.В. Деятельность Управления Министерства юстиции Российской Федерации по проведению правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов Чувашской Республики // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2011. N 1.
Для того чтобы повысить значение экспертной деятельности, предлагается следующее.
1. На законодательном уровне установить полномочие Минюста России и его территориальных органов по государственной регистрации нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В этой связи в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" необходимо внести следующие изменения.
Статью 3 дополнить ч. 4 следующего содержания:
"4. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат государственной регистрации.
Государственную регистрацию законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Государственная регистрация законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области государственной регистрации нормативных правовых актов.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации вступают в законную силу только после их государственной регистрации и официального опубликования".
Процедуру по государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных актов о внесении изменений в устав муниципального образования целесообразно определить в административном регламенте Министерства юстиции Российской Федерации.
Выполнение государственной функции по государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной субъектов власти РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных актов о внесении изменений в устав муниципального образования должно предусматривать выполнение следующих последовательных действий (процедур):
1) правовую и антикоррупционную экспертизу соответствия этого акта Конституции РФ и федеральному законодательству. На этом этапе экспертами Минюста России, территориальными органами Минюста России проводится исследование акта на предмет соответствия положений акта действующему законодательству. После чего экспертами делаются выводы о законности нормативного правового акта, которые отражаются в заключении;
2) принятие решения о государственной регистрации акта. В рамках этой процедуры Минюстом России, территориальными органами Минюста России определяется возможность дальнейшей регистрации нормативного правового акта. Важное значение на этой стадии имеет срок принятия решения. С учетом проведения правовой и антикоррупционной экспертиз, которые предполагают внимательное изучение как положений экспертируемого акта, так и положений федерального законодательства, следует установить тридцатидневный срок, а также возможность его продления на 30 рабочих дней. Решение о государственной регистрации может иметь разные правовые последствия. Выводы экспертов о соответствии нормативного правового акта Конституции РФ и федеральному законодательству повлекут принятие решения о государственной регистрации акта. Принятое решение целесообразно оформлять приказом Минюста России, территориального органа Минюста России. В случае обнаружения специалистами Минюста России, территориальных органов Минюста России нарушений законодательства в регистрации акта будет отказано. Такое решение следует прописывать в экспертном заключении по результатам экспертизы;
3) присвоение регистрационного номера и занесение в государственный регистр нормативных правовых актов органов. В настоящее время в указанный регистр вносятся все акты, поступающие в Минюст России и территориальные органы Минюста России для проведения правовой экспертизы. Однако с учетом предложенных изменений при государственной регистрации следует вести регистрационный учет нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, прошедших государственную регистрацию. Для этого к номеру, присвоенному в регистре, следует добавить буквы "ГР", которые будут подтверждать успешное прохождение государственной регистрации. Осуществление данной процедуры возможно после принятия положительного решения о государственной регистрации акта;
4) вступление в законную силу зарегистрированных актов. Опубликование (обнародование) нормативных правовых актов выполняется после их государственной регистрации. Данный этап будет завершающей процедурой, после которой нормативный правовой акт приобретет статус "действующий". С учетом предложенных автором изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ вступление нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ в юридическую силу станет возможным только после их государственной регистрации при наличии положительного заключения по результатам правовой и антикоррупционной экспертиз. Это будет способствовать предупреждению опубликования актов, противоречащих федеральному законодательству.
2. Полагаем целесообразным принять административный регламент Министерства юстиции Российской Федерации по исполнению государственной функции по государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной субъектов власти РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав муниципального образования.
Предложенные автором изменения направлены на установление государственного контроля за законностью нормативных правовых актов, принятых органами власти субъектов РФ, который выражается в форме государственной регистрации нормативных правовых актов органов власти субъектов РФ. Такие нововведения повысят статус правовой экспертизы, проводимой территориальными органами Минюста России, позволят преодолеть трудности, возникающие у экспертов при выполнении своей работы. Кроме того, будет унифицирована процедура государственного контроля за законностью нормативных правовых актов.
Список использованной литературы
1. Гулягин А.Ю. Административная правосубъектность органов юстиции: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2006. С. 4.
2. Каплунов В.Н. Превентивная сторона надзора за законностью нормативных правовых актов // Законность. 2013. N 7. С. 10 - 12.
3. Рожкевич А.В. Организация надзора за законностью нормативных правовых актов // Законность. 2013. N 12. С. 22 - 26.
4. Третьякова Е-Д.С. Правовая экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (конституционно-правовое исследование на материалах деятельности территориальных органов Министерства юстиции Российской Федерации Сибирского федерального округа): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2010. С. 150 - 151.
5. Шалагина О.А., Констинтинова А.В. Деятельность Управления Министерства юстиции Российской Федерации по проведению правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов Чувашской Республики // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2011. N 1.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.