Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
О ПРОБЛЕМЕ НЕКОРРЕКТНОГО НАИМЕНОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ СЛУЖБ (НА ПРИМЕРЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ СЛУЖБ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИХ ЗАЩИТУ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ В СФЕРЕ ТОРГОВЛИ)
В.А. ТУРОВСКАЯ, К.А. КОРЧАГИНА
В процессе неоднократного реформирования системы государственного управления Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (далее - Указ Президента РФ N 314) <1> была образована трехуровневая система федеральных органов исполнительной власти, включающая в себя три их вида: федеральные министерства, службы и агентства.
--------------------------------
<1> Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2004. 12 марта.
В целях формирования эффективной системы федеральных органов исполнительной власти для каждого из обозначенных видов государственных органов определена функциональная специализация. Ведомства выполняют строго определенные законодательством РФ функции, за исключением случаев, предусмотренных Указом Президента РФ N 314. Всего законодателем их выделено пять: принятие нормативных правовых актов; контроль и надзор; осуществление специальных функций в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности, управление государственным имуществом; оказание государственных услуг.
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности, является федеральная служба <2>. Таким образом, учитывая данное понятию "федеральная служба" определение, указанный вид федерального органа исполнительной власти осуществляет функции как по контролю, так и по надзору в установленной сфере деятельности. При этом подчеркнем, что употребление законодателем соединительного союза "и", а не, например, разделительного союза "либо" свидетельствует о наличии у федеральных служб одновременно двух этих функций, а не одной из них.
--------------------------------
<2> Там же. Пункт 4.
Как ранее отмечали авторы, для того чтобы такой федеральный орган исполнительной власти, как федеральная служба, эффективно реализовывал свои полномочия (включая полномочия Роспотребнадзора в сфере защиты прав потребителей), необходимо четко обозначить функциональное назначение федеральной службы, что является ее особенностью <3>. Однако наименования ряда федеральных служб вводят в заблуждение относительно функций, которыми законодатель их наделил.
--------------------------------
<3> Туровская В.А., Туровская К.А. Полномочия Роспотребнадзора по нормативно-правовому регулированию: средство обеспечения защиты прав потребителей или негативный фактор, влияющий на формирование эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти? // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 12. С. 33.
Анализ целей, задач, полномочий указанных федеральных органов исполнительной власти, установленных в Указе Президента РФ N 314 и нормативных правовых актах, принятых в соответствии с ним, показал, что в настоящее время существует проблема неединообразного, некорректного наименования федеральных служб и их территориальных органов.
Учитывая большое количество образованных федеральных служб, рассмотрим обозначенный проблемный вопрос на примере отдельных из них, а именно федеральных служб, обеспечивающих защиту прав потребителей в сфере торговли.
Анализируя функции и сферы деятельности образованных федеральных органов государственной власти, положения о них, авторы выделяют следующие элементы действующей структуры федеральных органов исполнительной власти по надзору и контролю в области защиты прав потребителей в сфере торговли: федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор); федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор); федеральная таможенная служба (ФТС России); федеральная антимонопольная служба (ФАС России); федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России).
Несмотря на то что фактически все федеральные службы наделены как контрольными, так и надзорными функциями, одни из них именуются контрольными <4>, другие - надзорными <5>, третьи - не содержат в своем наименовании ни слово "контроль", ни "надзор" <6>.
--------------------------------
<4> Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков.
<5> Например: Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей; Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору.
<6> Федеральная таможенная служба, Федеральная антимонопольная служба.
Сложившаяся ситуация с существующими противоречивыми наименованиями федеральных служб обусловлена наличием у законодателя трех противоположных точек зрения относительно соотношения понятий контроль и надзор: в одном случае контроль включает в себя надзор, в другом - надзор включает в себя контроль, в третьем - данные понятия тождественные.
Изучив правовой статус ФСКН России, можно ошибочно прийти к выводу о том, что данный орган осуществляет исключительно контрольную функцию. Однако в п. 1 положения о ней <7> говорится о том, что служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в том числе функции по контролю и надзору. По нашему мнению, данная служба наделена прежде всего надзорными полномочиями, включающими в ряде случаев элементы контроля. Основным подтверждением изложенного является наличие не подчиненных субъектов, в отношении которых служба осуществляет свои полномочия, - это юридические лица и индивидуальные предприниматели, что нехарактерно для контроля. Указанный признак является отличительной чертой лишь надзорных полномочий, или контрольно-надзорных.
--------------------------------
<7> Положение о Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, утвержденное Указом Президента РФ от 28 июля 2004 г. N 976 "Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3234.
Как ранее отмечалось авторами <8>, исходя из полного наименования Роспотребнадзора, Россельхознадзора и их территориальных органов, можно ошибочно сделать вывод о том, они лишены контрольной функции. Изучив положения о рассматриваемых службах, регламенты, иные акты <9>, устанавливающие их статус, правила организации деятельности по реализации функций и полномочий, невозможно сделать вывод о том, что их специфика - осуществление исключительно надзорной функции. Наряду с надзорными функциями, за ними закреплены функции по государственному контролю в установленной сфере деятельности. Так, например, в целях обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий, отдельные федеральные службы наделены функциями по контролю товаров в пунктах пропуска через государственную границу. Такой контроль товаров подразделяется на несколько видов: санитарно-карантинный контроль <10> (осуществляется Роспотребнадзором во взаимодействии с ФТС России); государственный карантинный фитосанитарный контроль <11> и ветеринарный контроль <12> (осуществляются Россельхознадзором во взаимодействии с ФТС России).
--------------------------------
<8> Туровская В.А., Туровская К.А. Соотношение функций по контролю и надзору, реализуемых Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 7. С. 29 - 32.
<9> Положение о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 327 // Российская газета. 2004. 15 июля; Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 322 // Российская газета. 2004. 8 июля; Приказ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 9 июля 2012 г. N 671 "Об утверждении положения об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Хабаровскому краю", Р. II. п. 8.1 // http://27.rospotrebnadzor.ru/about/functions/; Регламент Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденный Приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 22 декабря 2005 г. N 803 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 7; Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. N 154 "Вопросы федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей" // Российская газета. 2004. 9 апреля.
<10> Правила осуществления санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 29 июня 2011 г. N 500 // Собрание законодательства РФ. 2011. N 27. Ст. 3936.
<11> Правила осуществления государственного карантинного фитосанитарного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 29 июня 2011 г. N 502 // Собрание законодательства РФ. 2011. N 27. Ст. 3938.
<12> Постановление Правительства РФ от 29.06.2011 N 501 "Об утверждении Правил осуществления государственного ветеринарного надзора в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2011. N 36. Ст. 3937.
Не соответствует Указу Президента РФ N 314 и п. 1 Положения о Роспотребнадзоре, в редакции Постановления Правительства РФ от 19.06.2012 N 612 <13>. Такой вывод был сделан ввиду того, что из определения Роспотребнадзора исключено слово "контроль". Необходимо отметить, что ранее, до принятия обозначенного Постановления законодатель справедливо определял данную службу как орган, осуществляющий функции по контролю и надзору, что, по мнению авторов, соответствовало и соответствует до настоящего времени правовой действительности. Указанные изменения являются подтверждением следующего нашего умозаключения: за последние несколько лет сформировалась новая правовая политика законодателя относительно определения сущности федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей. Рамки данного понятия существенно расширены, в том числе посредством включения в него признаков федерального государственного контроля. Слово "контроль" исключено из новых редакций ряда нормативных правовых актов, регулирующих рассматриваемую область правоотношений. Так, например, в последнюю редакцию ст. 40 "Федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей" <14> включены некоторые полномочия контрольного характера (ежегодное проведение анализа и оценки эффективности федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей; учет и анализ случаев причинения вреда жизни и здоровью потребителей, имуществу потребителей, связанного с приобретением и использованием товаров с недостатками и др.). Другим примером служит факт изменения наименования и текста Постановления Правительства РФ о государственном надзоре в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов <15>, а также утвержденного им одноименного положения, в первоначальных редакциях которых слово "контроль" сопутствовало слову "надзор".
--------------------------------
<13> Постановление Правительства РФ от 19.06.2012 N 612 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в связи с изменением организации деятельности Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека" // Собрание законодательства РФ. 2010. N 27. Ст. 3729.
<14> Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 766 // Российская газета. 1996. 16 января.
<15> Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. N 987 "О государственном надзоре в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов" // Собрание законодательства РФ. 2001. N 1 (ч. II). Ст. 123.
Вопрос неточного наименования федеральных служб по надзору ставился и А.Б. Яблонской, и М.Л. Барановым. Однако мы не можем поддержать их умозаключения, которые сводятся к тому, что федеральные службы не наделены надзорными полномочиями, в связи с чем их наименование должно содержать слово контроль, а не надзор. Это связано с тем, что у авторов сложилась кардинально иная точка зрения относительно контроля и надзора, контрольных и надзорных полномочий в частности. По нашему мнению, федеральные службы наделены прежде всего надзорными полномочиями, включающими в ряде случаев элементы контроля. Ранее В.А. Туровской обосновывался данный подход к определению рассматриваемых дефиниций <16>. Суть его заключается в следующем.
--------------------------------
<16> Туровская В.А. О новой концепции контроля и надзора (на примере федерального государственного контроля и надзора) // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД. 2015. N 3 (31). С. 232 - 237.
Федеральный государственный контроль и федеральный государственный надзор, осуществляемые федеральными органами исполнительной власти, предлагается рассматривать как: 1) виды управленческой деятельности федеральных органов исполнительной власти (при этом они являются самостоятельными и не зависящими друг от друга единицами, не подлежащими сопоставлению как общее и частное); 2) полномочия федеральных органов исполнительной власти, входящие в определенный вид управленческой деятельности (при этом контроль является либо самостоятельным контрольным полномочием, либо элементом надзорного полномочия).
В контроль как вид управленческой деятельности (ведомственный контроль) входят исключительно контрольные полномочия, а в надзор как вид управленческой деятельности (административный надзор) входят как надзорные (основные), так и контрольные полномочия (факультативные), именуемые в данном случае как контрольно-надзорные, поскольку содержат в себе признаки надзора и осуществляются в его рамках. С учетом приведенного подхода к пониманию и соотношению изучаемых дефиниций обосновывается необходимость: внедрения в законодательство авторских определений понятий "ведомственный контроль" и "административный надзор" в области защиты прав потребителей, а также полномочий, входящих в административный надзор.
На основании изложенного полагаем, что все федеральные службы должны содержать в своем наименовании как слово "надзор", так и слово "контроль", либо не содержать ни одного из них (как например, Федеральная таможенная служба, Федеральная антимонопольная служба), ведь исходя из Указа Президента РФ N 314, отнесение законодателем государственного органа власти к такому виду, как федеральная служба, подразумевает осуществление им как контрольной, так и надзорной функций. Учитывая сказанное, авторы неоднократно предлагали внести соответствующие изменения в Положения о названных службах <17>.
--------------------------------
<17> Туровская В.А., Туровская К.А. Соотношение функций по контролю и надзору, реализуемых Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 7. С. 29 - 32.
Список использованной литературы
1. Туровская В.А. О новой концепции контроля и надзора (на примере федерального государственного контроля и надзора) // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД. 2015. N 3 (31). С. 232 - 237.
2. Туровская В.А., Туровская К.А. Соотношение функций по контролю и надзору, реализуемых Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 7. С. 29 - 32.
3. Туровская В.А., Туровская К.А. Полномочия Роспотребнадзора по нормативно-правовому регулированию: средство обеспечения защиты прав потребителей или негативный фактор, влияющий на формирование эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти? // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 12. С. 33.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.