Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ГЛАВЫ 6.1 ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Т.В. ЗАКУПЕНЬ
Президент страны В.В. Путин в рамках реализации Федеральной программы "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" поставил перед строителями масштабную задачу: до 2020 года обеспечить жильем 60 процентов российских семей, нуждающихся в улучшении своих жилищных условий. Для решения этой непростой и сложной в практической реализации народнохозяйственной задачи необходимо ежегодно вводить в эксплуатацию около 140 млн. кв. метров жилья - по квадратному метру на каждого жителя страны [1].
Ведущую роль в претворении в жизнь этой Программы, повышении доступности, качества и снижении себестоимости жилья призвана обеспечить действующая в капитальном строительстве с 2008 года и имеющая уже немалый стаж профессиональной работы система саморегулирования.
Насколько эффективно саморегулирование в строительной отрасли?
Позволяет ли введенная законодателем система саморегулирования в строительстве улучшить качество и количество возводимых объектов? Содействует ли она развитию строительного бизнеса? Предоставляет ли предпринимателям какие-либо преимущества? Выгодно ли им это экономически и понимают ли члены саморегулируемой организации значение и необходимость своего участия в ней? Или же этот институт за годы своего существования превратился в рассадник формализма, волокиты, бюрократии и "пылесос" по высасыванию денег из предпринимателей?
Рассмотрим проблему с точки зрения рядового члена СРО
В России Федеральный закон N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" (далее - Закон о СРО) был принят в декабре 2007 года. И достаточно быстро после вступления этого Закона в действие, в 2008 году, в капитальном строительстве были созданы первые саморегулируемые организации.
Федеральным законом "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГрК РФ) введена новая глава 6.1 "Саморегулирование в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства", устанавливающая основные цели, задачи, требования к осуществлению деятельности саморегулируемых организаций в сфере градостроительства, особенности приобретения ими статуса и др.
Согласно данной норме с 1 января 2009 г. государством прекращалась выдача предпринимателям лицензий на деятельность, связанную с капитальным строительством и проектированием. Вместо получения лицензии на определенные виды работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту организация должна получить специальный допуск к этим работам и быть членом соответствующей саморегулируемой организации. Ведение деятельности по капитальному строительству вне рамок саморегулирования определяется законодателем как незаконная предпринимательская деятельность и подлежит уголовной ответственности (ст. 171 УК РФ). При этом сделки, заключенные лицами, не имеющими свидетельства о допуске к работам, согласно новой редакции п. 1 ст. 168 ГК РФ, должны признаваться недействительными.
Как оценивается в обществе процесс перехода строительной отрасли на саморегулирование? Способен ли этот институт обеспечить решение наболевших проблем в области строительства?
Ответ на данный вопрос не может быть однозначным. За 7 лет развития института саморегулирования в России выявились и до сих пор выявляются как его достоинства, так и его недостатки: первые нуждаются в правовом совершенствовании и развитии, вторые - в их устранении.
К началу 2015 года в Российской Федерации в 13 различных отраслях экономики осуществляла деятельность 1191 саморегулируемая организация. Из них 767 - в отраслях, где предусмотрено обязательное членство, 424 - в сфере добровольных саморегулируемых организаций. При этом общее количество СРО за последние четыре года увеличилось почти в три раза [2].
В сфере капитального строительства созданы и осуществляют деятельность такие крупные саморегулируемые организации, как СРО НП "Объединение генеральных подрядчиков в строительстве", СРО НП "Первая национальная организация строителей", СРО НП "Региональное объединение профессиональных строителей", СРО НП "Союзинжстрой", СРО НП "Мособлстройкомплекс" и целый ряд других. Всего, по данным Ростехнадзора, на 1 мая 2014 года общая численность саморегулируемых организаций в строительстве, проектировании и инженерных изысканиях составляла более 500 объединений. В них объединены более 90 тысяч строительных организаций и порядка 4 млн. работающих [3].
Каковы реальные результаты и правовые последствия деятельности такого количества СРО? Что изменилось в реальной жизни и в чем практически выражается для государства переход к саморегулированию в строительстве? Является ли СРО тем инструментом, которого достаточно для того, чтобы выстроить эффективную модель саморегулирования в любой отрасли экономики?
Проблемы, тщательно скрываемые не только самими СРО, но до последнего времени умалчиваемые даже на уровне Правительства РФ, существуют. Полагаю, многие согласятся с мнением по этому поводу кадрового строителя с многолетним стажем, гендиректора ООО "Ратай" из г. Владивостока А. Марущенко - "люди стремятся создать какую-то структуру, чтобы сидеть в ней, ни за что не отвечать, ничего, в общем-то, не делать и получать деньги. В итоге система сама на себя работает и сама себя сжирает. И доказывает, доказывает свою необходимость"[4].
А ведь какие большие перспективы развития отечественной экономики возлагались на этот институт! Представляя от имени Правительства РФ в Государственной Думе законопроект о саморегулировании в строительстве, Э. Набиуллина - тогдашний министр экономического развития и торговли буквально закидала депутатов аргументами в пользу СРО. Среди них - развитие промышленности и безопасность выпускаемой бизнесом продукции, свобода предпринимательства и уменьшение административных барьеров и бюрократических проверок, страхование от рисков и переход от разрешительной системы ведения бизнеса к уведомительной и многое другое. Причем круговая порука членов СРО в виде денег компенсационного фонда считалась и считается до сих пор главной особенностью саморегулирования. Разработчики идеи саморегулирования полагали, что взаимный надзор коллег друг за другом в рамках СРО будет намного результативнее, чем государственный. Осознание того, что за неисполнение обязательств одним из членов СРО придется расплачиваться всем остальным, вынудит членов СРО внимательно следить друг за другом и, как следствие, постепенно решит проблему обманутых дольщиков.
Ну а что же на практике?
Годы саморегулирования в строительстве признают неудачными подавляющее большинство причастных к становлению этого института. Оценки специалистов отличаются в основном содержанием, выражающимся в категоричности и остроте суждений. Так, председатель Комитета Госдумы по собственности В. Плескачевский вынужден констатировать, что "сегодня очень много нареканий по поводу саморегулирования в строительстве... государство должно признать, что Закон о саморегулировании в строительстве оказался не очень удачным" [5].
Просчеты в прогнозах эффективности саморегулирования капитального строительства признал сам инициатор этой идеи - Минэкономразвития. Со слов тогдашнего министра экономического развития Э. Набиуллиной, "концепция института саморегулирования оказалась несколько размытой... саморегулируемые организации начали играть роль прослойки, формально отвечающей за допуск хозяйствующих субъектов на рынок или в профессию...".
Серьезные проблемы в саморегулировании озвучивает и нынешний министр экономического развития А. Улюкаев. Выступая 29 января 2015 г. на заседании Правительства РФ с докладом "О совершенствовании системы саморегулирования", он отмечает низкую эффективность института саморегулирования, волокиту, отсутствие контроля саморегулируемых организаций за членами, избыточную заорганизованность и формальный подход в деятельности, отсутствие института страхования предпринимательской ответственности, процедур внесудебного разрешения споров и многое другое [6].
Не устаешь удивляться такой "последовательности" взглядов наших ведущих экономистов. Буквально с разницей в несколько лет так кардинально поменять позицию - от крайне положительной до резко отрицательной. Поистине, как тут не вспомнить крылатую фразу Виктора Степановича Черномырдина - "хотели, как лучше, а получилось, как всегда".
Реакция регионов еще намного резче. Как показывают опросы, то, что сейчас происходит в строительстве, полностью дискредитирует идею саморегулирования. Доходит до того, что все больше строителей высказывают предположение, что саморегулирование создавалось исключительно чтобы легализовать коррупционные доходы чиновников.
Президент Торгово-промышленной палаты РФ С. Катырин говорит о проблеме так называемых коммерческих СРО, открыто торгующих допусками к саморегулированию, и о значительном количестве средств, которые приходится тратить предпринимателям за право участия в СРО. В некоторых регионах, как он отмечает, получение членства в СРО обходится участникам в три раза дороже, чем когда эта сфера регулировалось государством [7].
Теперь о том, что саморегулирование, якобы, является "преградой на пути недобросовестных предпринимателей"
Социологические опросы участников СРО показывают, что девять из десяти опрошенных членов считают, что саморегулирование никоим образом не помогло избавиться от "нечистоплотных" и непрофессиональных участников строительного рынка. Да и как к этому можно серьезно относиться, если в Интернете сплошь и рядом видишь рекламу: "Вступление в СРО за один день", "В СРО - бесплатно" и т.п.? Сегодня полно недобросовестных СРО, готовых принять в свои ряды за минимальное вознаграждение кого угодно и как угодно. Более того, вслед за фирмами-однодневками уже появились и СРО-однодневки, которые продают разовые входные билеты за членство и которые конкурируют между собой не качеством услуг, а стоимостью такого билета.
И наконец, об обманутых дольщиках
Они появляются после введения саморегулирования с той же регулярностью, что и раньше. При этом разве кто-нибудь из граждан, потерявших деньги и пострадавших от недобросовестных застройщиков, хоть когда-нибудь обращался за компенсацией потерь и возмещением убытков в профильные СРО? Конечно же, нет. Сейчас даже Госдума при рассмотрении вопросов обманутых дольщиков говорит не о возмещении дольщикам их убытков через компенсационные фонды СРО, а сводит проблему к необходимости скорейшего изменения законодательства о банкротстве самих строительных организаций.
Председатель комитета Госдумы по земельным отношениям и строительству А. Русских, не скрывая сложившейся ситуации, констатирует, что "действенной мерой предотвращения причинения вреда и стимулирования повышения качества строительства компенсационный фонд не стал, известен только один случай, когда суд обратил взыскание на средства компенсационного фонда. Целесообразно искать какие-то другие механизмы обеспечения ответственности членов СРО" [8] (комментарий автора: по состоянию на 1 мая 2014 г. удовлетворено всего лишь два иска).
О существующих проблемах открыто говорят уже и некоторые руководители самих СРО: "Саморегулирование находится в глубоком кризисе, и если мы этот кризис не преодолеем, возникнет вопрос о целесообразности существования такого института в строительстве, проектировании, инженерных изысканиях. На сегодняшний день для многих уже не секрет (просто об этом не принято было говорить), что, кроме бумажных допусков, строительному сообществу мы ничего не даем, забирая у них достаточно много финансовых средств в компенсационные фонды и в качестве взносов" [9].
Усиление государственного контроля и необходимость совершенствования законодательства о саморегулировании
Ряд специалистов считают, что ситуацию можно изменить за счет совершенствования института саморегулирования и изменения законодательства. В последнее время в него вносятся многочисленные поправки.
Об очередной из них следует сказать особо
Законом установлено, что каждая строительная организация, вступая в СРО, наряду со вступительными, членскими, страховыми и иными взносами вносит в компенсационный фонд саморегулируемой организации определенную денежную сумму (от 300000 рублей и выше). В случае причинения вреда кредитору или третьим лицам кем-либо из членов СРО покрывает эти расходы из своего компенсационного фонда, если собственных средств виновника и суммы его страхового покрытия не хватило.
Как уже было отмечено выше, замысел законодателя заключался в том, что члены СРО, вносящие достаточно большие денежные средства в компенсационный фонд своей СРО и неся коллективную ответственность по обязательствам друг друга, будут внимательно отслеживать деятельность своих профессиональных коллег и в случае каких-либо правонарушений с их стороны пресекать неправомерные действия.
До недавнего времени эта ответственность носила субсидиарный характер, регламентируемый ст. 399 ГК РФ, согласно которой "до предъявления требований к лицу, которое несет ответственность дополнительно к ответственности основного должника (субсидиарную ответственность), кредитор должен предъявить требование к основному должнику. И только после того, если основной должник отказался удовлетворить требование кредитора... это требование может быть предъявлено лицу, несущему субсидиарную ответственность".
Однако с 1 июля 2013 г. начали действовать новые нормы ГрК РФ (ст. 55.16), в соответствии с которыми саморегулируемая организация несет вместо субсидиарной (дополнительной) солидарную ответственность по обязательствам своих членов, возникшим вследствие причинения вреда, в случаях, предусмотренных ст. 60 ГрК РФ. При этом, в отличие от субсидиарной, при солидарной ответственности кредитор вправе предъявить требование об исполнении обязательства как ко всем должникам совместно, так и к любому из них в отдельности, причем как полностью, так и в части долга. Кредитор, не получивший полного удовлетворения от одного из солидарных должников, имеет право требовать недополученное от всех остальных солидарных должников. При этом все остальные солидарные должники - члены СРО остаются обязанными кредитору до тех пор, пока обязательство не будет исполнено полностью (ст. 325 ГК РФ).
В соответствии с предложенным в ст. 60 ГрК РФ механизмом солидарной ответственности в первую очередь возмещается вред и выплачивается кредитору компенсация сверх возмещения вреда застройщиком, подрядчиком, проектировщиком, техническим заказчиком и другими должниками.
Во вторую очередь в порядке регресса солидарно отвечают члены СРО, сама СРО и другие субъекты, указанные в ГрК РФ, в размере возмещения вреда и выплаты компенсации сверх возмещения вреда.
В третью очередь, если регрессные требования будут предъявлены и затем удовлетворены, тогда всем членам СРО будет необходимо пополнить из своих собственных средств тот компенсационный фонд, из которого производились соответствующие выплаты.
Подобное законодательное лоббирование исказило и выхолостило саму суть механизма саморегулирования. С одной стороны, законодатель обязывает всех участников отраслевого строительного рынка быть членами СРО. А с другой - выводит СРО из зоны дополнительной (субсидиарной) имущественной ответственности, предусмотренной ст. 3 Закона о СРО.
Именно наличием дополнительной субсидиарной ответственности за выдаваемые ими свидетельства о допуске к работам саморегулируемые организации должны отвечать своим компенсационным фондом и своим авторитетом за каждого своего члена.
Нет сомнения, что наложение солидарной ответственности по обязательствам на членов СРО будет способствовать монополизации строительного рынка, обеспечивает возложение неблагоприятных последствий и налагает дополнительную гражданско-правовую ответственность на добросовестных членов СРО без наличия их вины (умысла или неосторожности).
Полагаем, что в Законе о СРО следовало бы установить общее правило о наступлении субсидиарной ответственности СРО по обязательствам каждого его члена. Такой вид ответственности позволит сохранить баланс интересов кредитора (потерпевшего) и, собственно, дополнительного должника (самой СРО и ее членов).
Эффективность компенсационных фондов СРО в сфере капитального строительства
Следует обратить внимание юридической общественности еще на одну проблему. В компенсационных фондах саморегулируемых организаций аккумулированы десятки миллиардов рублей. По данным "Агентства строительных новостей", только в строительных СРО их накопилось порядка 50 млрд. рублей [10]. Закон запрещает саморегулируемым организациям распоряжаться этими деньгами. Они могут быть использованы только в случае наступления имущественной ответственности членов СРО для возмещения вреда, причиненного в результате недостатков выполненных работ (п. 13 ст. 13 Закона о СРО). Поэтому большинство СРО (в том числе и СРО в сфере капитального строительства) в целях сохранения и прироста средств и получения процентов держат эти деньги в депозитах на специализированных счетах в кредитных организациях. Доход, полученный от размещения и инвестирования денег компенсационного фонда, согласно Закону, направляется на пополнение средств компенсационного фонда и покрытие тех расходов, которые связанны с обеспечением условий инвестирования этих средств.
Нет сомнения, что деньги компенсационных фондов всех существующих (а не только строительных) СРО должны работать на экономику страны, а не лежать "мертвым грузом" в банках. Высказывается много предложений по эффективному использованию средств компенсационных фондов СРО - снижение гражданам ставок по ипотеке, направление на инвестиционные нужды государства под банковские гарантии, покупка гособлигаций, размещение в высокодоходные ценные бумаги, передача управляющим компаниям и т.п.
Вопрос давно назрел, и решать его нужно как можно быстрее. Доходит до того, что некоторые недобросовестные руководители СРО в сговоре с руководством "приближенных" банков размещают средства своего компенсационного фонда на банковских депозитах под низкий годовой процент, получая от финансовых структур определенный бонус наличными за такое "выгодное сотрудничество".
Вывод
Необходимо усилить контроль со стороны государства, общества и правоохранительных органов за деятельностью руководителей СРО и процедурой размещения ими в коммерческие структуры имеющихся у этих организаций денег [11].
Полагаем, что внесение соответствующих поправок в действующее законодательство, легализация и контроль за использованием денег компенсационного фонда СРО позволят устранить коррупционную составляющую и элементы мошенничества в размещении этих средств. Компенсационные фонды саморегулируемых организаций должны быть направлены не на повышение благосостояния банков и недобросовестных руководителей саморегулируемых организаций, а на улучшение качества строительных работ, разработку и внедрение стандартов строительства, повышение квалификации членов строительных СРО, а также на кредитование предприятий и организаций капитального строительства, которые остро (особенно в условиях нынешнего системного политического и экономического кризиса) нуждаются в заемных средств.
Список литературы
1. Указ Президента РФ от 07.05.2012 N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг".
2. Официальный сайт Минэкономразвития России // http://economy.gov.ru/minec/press/official/20150129.
3. Данные Ростехнадзора. URL: http://www.gosnadzor.ru; СПС "КонсультантПлюс".
4. Не надо нас загонять в СРО // Официальный сайт Национального института системных исследований предпринимательства: www.nisse.ru.
5. СРО есть, а толку нет // Квартирный ряд. N 21. 26 мая - 1 июня 2011 г.
6. Официальный сайт Минэкономразвития России // www.economy.gov.ru/minec/press/massmedia/doc20120210_026.
7. Выступление на Первой международной конференции "Практическое саморегулирование". 03.12.2013 // Официальный сайт ТПП РФ: www.tpprf.ru.
8. Документы подкачали // Российская бизнес газета. 02.04.2013; www.blogostroy.ru/2013/10/15/гарантия-компенсационного-фонда-сро/.
9. Бычков Андрей Викторович. Исполнительный директор СРО НП строительных компаний "Капитальный ремонт и строительство" // www.sroportal.ru/judicial-case-category/iski-o-vzyskanii-sredstv/.
10. Руководители СРО смогут "распечатывать" свои компенсационные фонды // http://asninfo.ru/magazine/542/kompensacionnyy-fond-sro-reshayut-tratit-ili-prodolzhat-kopit.
11. Закупень Т.В. Саморегулируемые организации - временное явление российского законодательства переходного периода или оправдавший себя институт действенной защиты прав предпринимателей // Право и образование. 2009. N 7. С. 62 - 73.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.