Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ МУНИЦИПАЛЬНЫЕ УСЛУГИ: ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ, ПРАВОВАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ
Л.С. КОЗЛОВА
С принятием Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и аналогичных законов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления сформировали систему муниципальных административно-правовых актов, обеспечивающих организацию предоставления муниципальных и делегированных им государственных услуг. В связи с этим стало возможным и необходимым проанализировать их содержание на соответствие доктрине административного права и действующему законодательству, а также практику правоприменения в отдельных муниципальных образованиях.
Российское законодательство, достаточно широко используя общий термин "услуги", трактует его неоднозначно. В Конституции Российской Федерации понятие "услуги" определяется как вид материальной деятельности (ст. 8, 74); в Гражданском кодексе Российской Федерации - как объект гражданских прав (ст. 128, 129); в Законе Российской Федерации "Об основах социального обслуживания населения" - как действия по оказанию помощи клиенту социальной службы. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не закрепляет понятие "муниципальные услуги", однако содержит положения о некоторых "социальных услугах" (ст. 14 - 16). В теоретических источниках смысл рассматриваемого понятия также далеко не одинаков <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Дмитриева Е.А. Предоставление муниципальных услуг в электронной форме: современное состояние и перспективы развития // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 3; Нестеров А.В. Методология властных услуг // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 3; Публичные услуги и право: научно-практическое пособие / под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Норма, 2007; Щепачев В.А. Участие местного самоуправления в оказании муниципальных услуг населению: некоторые проблемы // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 3 и др.
Примечательно, что действующее федеральное законодательство России использует понятие "муниципальные услуги" в неразрывной связи с понятием "государственные услуги", чаще всего употребляется парное понятие "государственные и муниципальные услуги". Именно в таком формате оно было впервые юридически закреплено в 1998 г. в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее - БК РФ) в ключе обеспечения минимальных социальных стандартов. Положения БК РФ в анализируемой части испытали впоследствии немало изменений с сохранением базовой концепции. Действующая редакция БК РФ предусматривает, что государственные и муниципальные услуги - это услуги, оказываемые государственными и муниципальными органами, учреждениями и в случаях, предусмотренных законом, иными юридическими лицами (ст. 6). Данная юридическая дефиниция сформулирована законодателем на основе лишь одного признака - субъекта оказания услуг.
Учитывая анализируемое определение, концепцию БК РФ и цели предпринимаемого исследования, позволю себе сформулировать следующее определение муниципальных услуг: "...применительно к отношениям, регулируемым БК РФ, муниципальные услуги - это публичные социальные услуги (в их минимальном стандарте), оказываемые муниципальными органами, муниципальными учреждениями и, в случаях, предусмотренных законом, иными юридическими лицами".
Начиная с 2008 г. в бюджетном законодательстве наряду с понятием "государственные и муниципальные услуги" используется еще одно парное понятие "государственные и муниципальные работы". На законодательном уровне названные два парных понятия не разграничиваются и употребляются, как правило, в качестве понятий тождественных. Их соотношение нуждается в научном комментировании. По мнению А.В. Винницкого, здесь сказалось влияние гражданско-правовой доктрины, которая традиционно разделяет работы, представляющие интерес с точки зрения результата, и услуги, представляющие интерес с точки зрения самого процесса. С публично-правовых позиций это терминологическое различие не является принципиальным, в особенности в сравнении с европейским понятием публичных служб (услуг), которое является наиболее общим и отличается широким содержанием. Поэтому представляется допустимым применять понятие услуг в качестве понятия обобщающего <2>.
--------------------------------
<2> Винницкий А.В. Институт публичных услуг в России: перспективы в контексте европейского опыта // Административное и муниципальное право. 2013. N 4. С. 301.
Формирование и оказание муниципальных услуг, согласно БК РФ, осуществляется на основе муниципальных заданий - документов, устанавливающих требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания муниципальных услуг.
Администрация города Тюмени формирует муниципальные задания на основе Постановления от 13.01.2011 N 1-пк <3>, утвердившего Положение о формировании и финансовом обеспечении выполнения муниципального задания муниципальными учреждениями города Тюмени, согласно которому субъектами оказания данной категории муниципальных услуг являются муниципальные органы (властные субъекты), муниципальные учреждения (невластные субъекты) и в случаях, предусмотренных законом, иные юридические лица. Здесь уместно подчеркнуть, что муниципальные органы лишь формируют муниципальные задания на оказание бюджетных социальных муниципальных услуг, учреждая для их непосредственного оказания подчиненные им муниципальные учреждения, либо размещают заказ на оказание услуг для муниципальных нужд иными юридическими лицами, как правило, коммерческими организациями, сами же они их не оказывают.
--------------------------------
<3> Тюменский курьер. 2011. 29 января. N 1.
В рамках поэтапно проводимой административной реформы понятие муниципальных услуг постепенно стало включать не только и не столько услуги социальной направленности, сколько прежде всего действия и решения распорядительного административно-правового характера. Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон N 210-ФЗ) <4> ввел понятие "муниципальные услуги, предоставляемые органами местного самоуправления". Субъектами предоставления данной категории муниципальных услуг определены исключительно органы местного самоуправления (властные субъекты), действующие в пределах своих полномочий по вопросам местного значения. Услуги, оказываемые муниципальными учреждениями и организациями, в которых размещается муниципальное задание (заказ), не названы в Законе N 210-ФЗ в качестве муниципальных и, по сути, позиционируются в качестве самостоятельной разновидности услуг вразрез с терминологией, закрепленной в БК РФ.
--------------------------------
<4> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.
Как видно, в законодательстве Российской Федерации наблюдаются разные подходы к определению понятия "муниципальные услуги". БК РФ трактует данное понятие, на мой взгляд, как публичные социальные муниципальные услуги, оказываемые на основе муниципального задания либо заказа муниципальными учреждениями или иными юридическими лицами. Закон N 210-ФЗ трактует муниципальные услуги как публичные административные муниципальные услуги, предоставляемые органами местного самоуправления по решению вопросов местного значения. В связи с этим в контексте настоящего исследования предлагается различать два основных вида муниципальных услуг - социальные и административные. Не вызывает сомнения уже отмеченный выше факт: понятие "муниципальные услуги" наряду с понятием "государственные услуги" является элементом более общего понятия "публичные услуги".
В раскрытии понятийных связей на этом выводе можно было бы и остановиться, если бы не одно обстоятельство. Дело в том, что Закон N 210-ФЗ ввел категорию так называемых сопутствующих услуг, которые являются необходимыми для предоставления муниципальных услуг (ст. 9). Такие услуги, по сути, не носят самостоятельного характера, а являются элементом предоставления административных муниципальных услуг. Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.12.2009 N 984 было введено ограничение на оказание таких услуг частными юридическими лицами. Верховный Суд РФ, рассмотрев правомерность данного ограничения, пришел к выводу, что в число субъектов, которые вправе и обязаны оказывать сопутствующие услуги, могут входить не только муниципальные учреждения и предприятия, но и частные юридические лица, и признал недействующими ограничительные правила, ранее установленные Правительством Российской Федерации <5>.
--------------------------------
<5> Решение Верховного Суда Российской Федерации от 28.12.2010 N ГКПИ10-1298 "О признании частично недействующим абз. 2 п. 2 Постановления Правительства от 02.12.2009 N 984" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2012. N 8 (извлечение).
Комментируя данную ситуацию, А.В. Винницкий, на мой взгляд, совершенно справедливо отмечает, что выделение в Законе N 210-ФЗ категории так называемых "сопутствующих" услуг еще больше запутывает ситуацию. С одной стороны, такие услуги могут предоставляться муниципальными учреждениями во исполнение соответствующего задания и, следовательно, будут признаваться самостоятельными муниципальными услугами с точки зрения БК РФ. С другой стороны, если такие услуги оказываются частными лицами, то соответствующая деятельность будет выходить за пределы государственных и муниципальных услуг с позиций не только Закона N 210-ФЗ, но и БК РФ, сохраняя, однако, черты публично значимых услуг, частично регулируемых Законом N 210-ФЗ, административными регламентами, а также специальными нормативными актами. По своей природе предоставление сопутствующих услуг в большинстве случаев является деятельностью, связанной с извлечением дохода. При этом субъекты, предоставляющие возмездные сопутствующие услуги, зачастую занимают монопольное положение на рынке, в связи с чем закон устанавливает по отношению к ним правила регулируемого ценообразования. Однако в действительности порядок определения платы за оказание рассматриваемых услуг предусмотрен лишь применительно к подведомственным муниципальной администрации муниципальным организациям и не распространяется на частные независимые организации <6>.
--------------------------------
<6> Винницкий А.В. Институт публичных услуг в России: перспективы в контексте европейского опыта // Административное и муниципальное право. 2013. N 4. С. 305.
Важно отметить, что административные муниципальные услуги, предоставляемые органами местного самоуправления в рамках Закона N 210-ФЗ, носят императивный характер и основаны на использовании эксклюзивных суверенных полномочий муниципальных органов вне конкурентной среды. Такие услуги носят неэкономический характер, они всецело регулируются публичным (прежде всего административным) правом, конструкция договора между потребителем (заявителем) услуг и их поставщиком не применяется, а деятельность поставщика услуг не направлена на извлечение дохода. Представляется, что делегирование функций по предоставлению административных муниципальных услуг частному сектору (например, с использованием инструментов муниципального заказа) вряд ли допустимо на современном этапе развития общественных отношений в Российской Федерации. В сфере же социальных бюджетных муниципальных услуг такая тенденция, напротив, отражает одно из направлений современной реформы публичного управления.
Административно-правовое регулирование отношений, возникающих в связи с организацией предоставления органами местного самоуправления административных муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с Законом N 210-ФЗ, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами. Большая роль в их процессуально-правовом регулировании принадлежит административным регламентам, закрепляющим административные процедуры предоставления каждой муниципальной услуги в отдельности.
Сведения об административных муниципальных услугах города Тюмени содержатся в Реестре муниципальных услуг города Тюмени (далее - Реестр), который сформирован на основе распоряжений Администрации города Тюмени от 21.04.2011 N 490 "О Реестре муниципальных услуг города Тюмени" и от 02.05.2011 N 247-рк "Об утверждении порядка формирования и ведения Реестра муниципальных услуг города Тюмени" <7>. Формирование Реестра осуществляется Административным департаментом Администрации города Тюмени путем использования муниципальной АИС "Реестр муниципальных услуг".
--------------------------------
<7> Тексты документов опубликованы не были. Доступ из СПС "КонсультантПлюс: Региональное законодательство".
При анализе указанных в Реестре муниципальных услуг нельзя не отметить следующее обстоятельство. Администрация города Тюмени (как, впрочем, многие органы местного самоуправления) в систему административных муниципальных услуг включила не только услуги, но и все иные муниципальные функции, осуществляемые на основе обращений заявителей, кроме функций по исполнению муниципального контроля. Объяснить этот факт можно отсутствием как на федеральном, так и на региональном уровне правового регулирования законодательных положений и методических рекомендаций об отличии государственных и муниципальных услуг от иных государственных и муниципальных функций, в свое время отличных от функций по исполнению государственного и муниципального контроля.
По данным Администрации города Тюмени, в Реестр муниципальных услуг города Тюмени, по состоянию на 2013 г., внесены сведения о 72 услугах (функциях), административными регламентами урегулировано 100% муниципальных услуг. Для сравнения: по данным Минэкономразвития России на этот же срок, в сводный реестр внесены сведения более чем по 32500 муниципальным услугам (функциям), из них административными регламентами урегулировано лишь более 60% муниципальных услуг.
Среди административных муниципальных услуг, перечисленных в Реестре, особо можно выделить "государственные услуги, предоставляемые Администрацией города Тюмени в связи с осуществлением отдельных делегированных государственных полномочий". Указанные услуги, на мой взгляд, тоже являются государственными функциями, делегированными на муниципальный уровень исполнения органами местного самоуправления в форме управленческой услуги по обращениям заявителей.
Организуют предоставление административных муниципальных и делегированных административных государственных услуг департаменты Администрации города Тюмени и, входящие в систему органов местного самоуправления, два муниципальных казенных учреждения (далее - МКУ) - "Комитет по рекламе" и "Тюменское городское имущественное казначейство". Непосредственное их предоставление осуществляется структурными подразделениями департаментов, как правило отделами.
Частью 1 ст. 12 Федерального закона N 210-ФЗ предусмотрено предоставление муниципальных услуг в соответствии с административными регламентами. Предметом административно-правового процессуального регулирования в форме административных регламентов являются административные процедуры предоставления административных муниципальных услуг.
Постановлением Администрации города Тюмени от 21.04.2011 N 19-пк утвержден Порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг, нормы которого соответствуют нормам высшей юридической силы. Отрадно отметить, что в отличие от аналогичного Порядка, действовавшего ранее, до принятия указанного выше Постановления, новый Порядок квалифицирует административный регламент предоставления муниципальной услуги не как правовой акт, что противоречило Федеральному закону N 210-ФЗ, а как муниципальный нормативный правовой акт. В силу того что административные регламенты содержат, по сути, процессуальные нормы административного права, их можно квалифицировать как "административные муниципальные нормативные правовые акты". На момент окончания настоящего исследования установлено, что административно-правовое регулирование организации предоставления административных муниципальных услуг в муниципальном образовании "Городской округ город Тюмень" находится в стадии завершения.
В разрезе предпринятого исследования представляет интерес административная практика органов Администрации города Тюмени. Ее современное состояние позволяет свести воедино лишь практику рассмотрения обращений заявителей в количественно ранжированном формате. Самое большое количество обращений от заявителей за первое полугодие 2013 г. поступило в Административный департамент (рассмотрено 25009 обращений), Департамент имущественных отношений (рассмотрено 7712 обращений, 1608 на момент обращения находились в стадии рассмотрения), Департамент городского хозяйства (5150), Департамент градостроительной политики (3290), Департамент дорожной инфраструктуры и транспорта (801), Департамент земельных ресурсов (340). В Департамент образования, Департамент потребительского рынка и Департамент экономики и стратегического развития было подано, соответственно, 25, 21 и 1 обращение. Достаточно активно услуги предоставлялись Управами города Тюмени (от 303 до 486 услуг на административный округ). МКУ "Тюменское городское имущественное казначейство" оказало 7797 муниципальных услуг; МКУ "Комитет по рекламе" - 160 муниципальных услуг.
Мониторинг правоприменения позволил заключить, что такие виды административной практики, как контроль надлежащего исполнения процедур предоставления административных муниципальных услуг, досудебное обжалование решений и действий (бездействия) органов, предоставляющих административные муниципальные услуги, их должностных лиц и муниципальных служащих, привлечение к административной ответственности названных лиц (ст. 5.63 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), пока не достигли такого количественного и качественного уровня, чтобы стать предметом научных исследований, а актуальность и перспективность подобных исследований не вызывает сомнений.
Литература
1. Винницкий А.В. Институт публичных услуг в России: перспективы в контексте европейского опыта // Административное и муниципальное право. 2013. N 4. С. 299 - 308.
2. Дмитриева Е.А. Предоставление муниципальных услуг в электронной форме: современное состояние и перспективы развития // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 3. С. 51 - 54.
3. Нестеров А.В. Методология властных услуг // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 3. С. 7 - 9.
4. Публичные услуги и право: научно-практическое пособие / под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Норма, 2007.
5. Щепачев В.А. Участие местного самоуправления в оказании муниципальных услуг населению: некоторые проблемы // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 3. С. 30 - 33.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.