Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ОСОБЕННОСТИ ПРОИЗВОДСТВА И ИСПОЛНЕНИЯ ПОСТАНОВЛЕНИЙ ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Е.А. ЛЕБЕДЕВА
Лебедева Екатерина Алексеевна, старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП, кандидат юридических наук.
В последнее время в российском законодательстве наблюдается тенденция ужесточения мер административной ответственности. В связи с этим актуальным является вопрос строгого и точного соблюдения порядка привлечения к ответственности, так как зачастую он становится решающим фактором при рассмотрении судами дел об оспаривании физическими и юридическими лицами постановлений и решений о привлечении к административной ответственности. Знание особенностей указанного производства дает возможность не оставить незамеченным их нарушение и использовать такое основание для эффективного обжалования в судебном порядке незаконного постановления о привлечении к ответственности.
Безусловно, в рамках данной статьи невозможно рассмотреть особенности производства и исполнения постановлений по делам об административной ответственности, осуществляемых всеми органами и должностными лицами, поэтому мы сконцентрируем внимание на особенностях привлечения к административной ответственности в судебном порядке.
Порядок производства по делам об административных правонарушениях и исполнения постановлений о назначении административных наказаний отнесен в ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации.
Разделение вопросов производства по делам об административных правонарушениях, порядка исполнения постановлений по этим делам, а также определения органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, отражено не только в ст. 1.3 КоАП РФ, но и в самой структуре этого Кодекса: их регламентируют три раздела.
Производство по делам об административных правонарушениях составляет наряду с производствами по применению иных мер административного принуждения административно-юрисдикционное производство, которое является частью административного процесса.
Порядок производства по делам об административных правонарушениях регламентируется КоАП РФ. В нем прежде всего закреплены те исходные позиции, которыми должны руководствоваться соответствующие органы и должностные лица при рассмотрении и разрешении конкретных дел об административных правонарушениях. Производства по делам об административных правонарушениях в предпринимательской и в некоторых иных сферах деятельности, совершенных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, регулируются также и нормами АПК РФ.
В зависимости от объема и сложности процессуальной деятельности выделяют три вида производства по делам об административных правонарушениях: упрощенное (ускоренное), обычное и особое <1>. Упрощенное производство имеет место тогда, когда в соответствии со ст. 28.6 КоАП РФ протокол об административном правонарушении не составляется, а уполномоченным на то должностным лицом на месте совершения административного правонарушения выносится постановление по делу об административном правонарушении о назначении административного наказания в виде предупреждения или административного штрафа.
--------------------------------
<1> См., например: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000. С. 520.
Особым производством Д.Н. Бахрах считает рассмотрение дела об административном правонарушении судьей. В остальных случаях осуществляется обычное производство.
Различают три стадии производства по делам об административных правонарушениях: возбуждение дела, рассмотрение дела, пересмотр постановлений и решений по делу (факультативная стадия) <2>.
--------------------------------
<2> В административно-правовой литературе можно встретить иные названия второй и третьей стадий, например "стадия рассмотрения дела" и "стадия обжалования и опротестования" (см.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 423).
На стадии возбуждения дела об административном правонарушении возникает административно-правовое процессуальное охранительное правоотношение, главными участниками которого являются лицо, в отношении которого возбуждается дело, и должностное лицо, уполномоченное составлять протоколы об административных правонарушениях.
Наличие этих двух субъектов - обязательное (необходимое и достаточное) условие для возникновения рассматриваемого правоотношения.
Протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица органов, уполномоченных рассматривать дела в соответствии с гл. 23 КоАП РФ. Вместе с тем настоящим Кодексом предусмотрена также возможность предоставления права составлять названные протоколы должностным лицам других федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений и территориальных органов, иных государственных органов, на которые возложены контрольно-надзорные функции федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ, но которые не отнесены КоАП РФ к субъектам административной юрисдикции.
На основании ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с ч. 1 - 3 данной статьи, устанавливается соответственно уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с задачами и функциями, возложенными на указанные органы федеральным законодательством.
При осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор, помимо дел, возбуждение которых непосредственно отнесено к его компетенции, вправе возбудить дело о любом административном правонарушении (ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ).
То или иное правоотношение возникает при наличии юридического факта. Возникновение административно-юрисдикционного правоотношения закон связывает с поводами, которыми в соответствии с ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ могут быть:
непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, которые содержат данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных ч. 2 ст. 5.27, ст. 14.12, 14.13 КоАП РФ);
фиксация административного правонарушения в области дорожного движения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи;
подтверждение содержащихся в сообщении или заявлении собственника (владельца) транспортного средства данных о том, что в случаях, предусмотренных ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица.
Протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. В целях составления протокола об административном правонарушении и обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дел об административном правонарушении в качестве меры обеспечения производства по делу возможно применение доставления лица, совершившего административное правонарушение, либо изъятие документов, имеющих значение доказательств по делу об административном правонарушении (ст. 27.1 КоАП РФ).
Однако ст. 28.7 КоАП РФ предусмотрена возможность проведения административного расследования в случаях, если после выявления административного правонарушения осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат.
Большинство ученых рассматривают административное расследование в качестве самостоятельной стадии производства <3>.
--------------------------------
<3> См., например: Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2005. С. 186.
В КоАП РФ не дается определение понятия административного расследования, но оно приведено в Постановлении Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях". Так, административным расследованием признается комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий уполномоченных на то должностных лиц, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. Проведение административного расследования должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений, в том числе путем проведения экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, допроса лиц, проживающих в другой местности.
Решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, в виде определения, а прокурором - в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения.
Срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении.
По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении (или, соответственно, постановление прокурора), который в течение трех суток направляется судье, уполномоченному рассматривать дело об административном правонарушении, либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.
Вторая стадия производства по делам об административных правонарушениях - это рассмотрение дела.
В КоАП РФ используются следующие варианты подведомственности дел об административных правонарушениях: 1) исключительная подведомственность, которая характеризуется закреплением полномочий по рассмотрению тех или иных дел только за одним из субъектов административно-деликтных отношений, наделенных соответствующими государственно-властными полномочиями; 2) двойная подведомственность, т.е. одновременное предоставление полномочий по рассмотрению тех или иных дел об административных правонарушениях двум или более субъектам административно-деликтных отношений, наделенным соответствующими государственно-властными полномочиями и принадлежащим к разным ветвям власти - исполнительной и судебной; 3) альтернативная подведомственность - одновременное предоставление полномочий по рассмотрению тех или иных дел двум и более субъектам административно-деликтных отношений, наделенным соответствующими государственно-властными полномочиями и принадлежащим к одной исполнительной власти. При этом вовсе не обязательно, чтобы дело об административном правонарушении рассматривал именно тот орган, который уполномочен составлять протокол об этом административном правонарушении.
Исходя из анализа гл. 23 и ст. 28.3 КоАП РФ, можно выделить следующие варианты соотношения полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях и рассмотрению дел об административных правонарушениях: 1) исключительные полномочия одного органа по составлению протоколов об административных правонарушениях и рассмотрению дел об административных правонарушениях; 2) альтернативные полномочия двух и более органов по составлению протоколов об административных правонарушениях и рассмотрению соответствующих дел (когда дело об административном правонарушении вправе рассматривать любой из органов, составивший протокол об этом правонарушении); 3) частичное разделение полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях и рассмотрению дел о соответствующих правонарушениях (одни органы вправе составлять протоколы об административных правонарушениях и рассматривать дела по ним, другие - только уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях); 4) отсутствие полномочий какого-либо органа по составлению протоколов об административных правонарушениях, дела по которым возбуждаются прокурором и рассматриваются судьями; 5) полное разделение полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях и рассмотрению дел о соответствующих административных правонарушениях (отсутствие у органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, полномочий на рассмотрение соответствующих дел).
Данная схема нашла применение в составах административных правонарушений, рассмотрение дел по которым отнесено к исключительной компетенции судей.
Отметим, что порядок производства по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах имеет ряд отличительных особенностей от соответствующего порядка в судах общей юрисдикции, в том числе и у мировых судей.
Процессуальный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции и у мировых судей устанавливается в разд. IV и V КоАП РФ.
Как указано в п. 7 Постановления Пленума ВС РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации", поскольку ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях, этот порядок с 1 июля 2002 г. устанавливает КоАП РФ.
Порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях подробно регламентирован в гл. 29 КоАП РФ.
Стадия рассмотрения дела включает три основных этапа: подготовку к рассмотрению дела; рассмотрение дела по существу; принятие постановления по делу.
Судья, к которому поступило дело, проверяет все материалы дела, выясняет вопросы, указанные в ст. 29.1 КоАП РФ. Если дело не относится к его компетенции, он направляет его по подведомственности.
Далее судья выясняет правильность составления протокола об административном правонарушении, а также верно ли оформлены иные материалы дела, имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу.
Важным моментом является установление достаточности имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу. Если судья устанавливает, что их недостаточно, он вправе потребовать дополнительные материалы. В ходе подготовки также разрешается вопрос о заявленных ходатайствах и отводах, после рассмотрения которых мировой судья принимает решение об их удовлетворении или отказе.
По окончании подготовки к рассмотрению дела судья выносит определение о назначении времени и места его рассмотрения. Принимаются меры по извещению лиц, участвующих в деле, о времени и месте рассмотрения дела. Судья может признать обязательной их явку в судебное заседание.
На этапе разрешения дела по существу исследуются все обстоятельства дела, выясняется достоверность и достаточность доказательств, представленных в деле, разрешаются иные вопросы.
По общему правилу дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения, однако по ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дело может быть рассмотрено по месту жительства данного лица (ст. 29.5 КоАП РФ).
Дела об административных правонарушениях подлежат открытому рассмотрению. В ряде случаев судья может принять решение о закрытом рассмотрении дела об административном правонарушении в целях недопущения нарушения коммерческой или иной охраняемой законом тайны, а также в случаях, если этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, членов их семей, их близких и защиты чести и достоинства указанных лиц.
В отличие от АПК РФ и ГПК РФ, КоАП РФ не требует ведения протокола судебного заседания, однако и не запрещает этого, поэтому в необходимых случаях возможность ведения такого протокола не исключается <4>.
--------------------------------
<4> См.: п. 9 Постановления Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".
Согласно ст. 29.6 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается в двухмесячный срок со дня получения судьей, правомочным рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела. Дело об административном правонарушении рассматривается в 15-дневный срок со дня получения органом, должностным лицом, правомочными рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела.
В случае поступления ходатайств от участников производства по делу либо при необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела срок рассмотрения может быть продлен судьей, рассматривающим дело, но не более чем на один месяц.
Рассмотрев дело по существу и установив виновность субъекта в нарушении законодательства, судья выносит постановление о назначении административного наказания. Если же вина субъекта не установлена, то судья принимает постановление о прекращении производства.
Постановление судьи объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела.
В соответствии со ст. 29.13 КоАП РФ судья, рассматривающий дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносит в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий. Организации и должностные лица обязаны рассмотреть представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в течение месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах судье, в орган, должностному лицу, внесшим представление.
В арбитражных судах в соответствии с ч. 1 ст. 202 АПК РФ и п. 18 Постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 25 АПК РФ и КоАП РФ. В случаях, когда в гл. 25 АПК РФ содержатся конкретные правила, то именно они подлежат применению при рассмотрении арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности.
Обратим внимание, что КоАП РФ и АПК РФ исходят из различных пониманий административного процесса, системы данной отрасли, составная часть которой - административное судопроизводство, что является следствием отсутствия единой концепции развития административно-процессуального законодательства в Российской Федерации. Кроме того, изначально не были определены основные задачи кодификации административно-процессуальных норм, которые состоят в приведении действующего законодательства в соответствие с Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ; устранении дублирующих и взаимопротиворечащих административно-процессуальных норм; обеспечении единства правового регулирования административно-юрисдикционной деятельности; создании действенного эффективного механизма разрешения публично-правовых споров; сведении административно-процессуальных норм в систему, отвечающую задачам их реализации.
Также в ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ установлено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях, а в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ порядок производства по делам об административных правонарушениях должен быть урегулирован законодательством об административных правонарушениях. Следовательно, законодатель, принимая АПК РФ, нарушил данные нормы КоАП РФ.
Согласно ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
Часть 2 ст. 202 АПК РФ устанавливает особый (отличный от КоАП РФ) порядок возбуждения в арбитражном суде производства по делам о привлечении к административной ответственности.
Так, основанием для возбуждения производства по делу является не протокол об административном правонарушении, а заявление органа или должностного лица, уполномоченного в соответствии с КоАП РФ составлять протоколы об административных правонарушениях. В § 1 гл. 25 АПК РФ органы и лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, именуются административными органами.
Такая процедура, пока отсутствующая в судах общей юрисдикции, призвана обеспечить переход административного дела из собственно административно-процессуального режима в административно-судопроизводственный, в данном случае - режим арбитражного процесса, придавая административному органу и лицу, привлекаемому к административной ответственности, статус сторон, участвующих в арбитражном судопроизводстве. И хотя с точки зрения административно-деликтного права "двойное" возбуждение административного дела - процессуальное излишество, по-другому обеспечить переход административного дела в судебное, рассматриваемое на основе искового производства, не представляется возможным <5>.
--------------------------------
<5> См.: Хазанов С.Д. Рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности в арбитражных судах: проблемы согласования норм КоАП РФ и АПК РФ // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М., 2004. С. 445.
Таким образом, не сам протокол об административном правонарушении, составленный в соответствии со ст. 28.2 КоАП РФ лицами, указанными в ст. 28.3 КоАП РФ, а заявление этих лиц, поданное в арбитражный суд с требованием о привлечении к административной ответственности, является основанием для возбуждения производства по делу о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность <6>.
--------------------------------
<6> См.: Комментарий к АПК РФ / Под ред. В.Ф. Яковлева, М.К. Юкова. М., 2003. С. 546 - 547.
Я.Е. Парций обоснованно обращает внимание на порядок доведения основного документа до суда: заявление в суд подается, а протокол направляется. На первый взгляд различие чисто формальное, но в действительности оно отражает характер рассматриваемых правоотношений <7>.
--------------------------------
<7> См.: Парций Я.Е. Административное судопроизводство в арбитражных судах по новому АПК РФ // Гражданин и право. 2003. N 2. С. 13.
Тот факт, что административный орган, обратившийся с заявлением о привлечении к административной ответственности, относится к лицам, участвующим в деле, вносит элемент состязательности в арбитражный процесс, который отсутствует в судах общей юрисдикции при рассмотрении дел об административных правонарушениях.
Заявление о привлечении к административной ответственности подается в арбитражный суд по месту жительства лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении. Форма и содержание заявления административного органа установлены в ч. 1 ст. 204 АПК РФ. Заявление должно соответствовать ряду общих требований, предъявляемых к исковому заявлению.
Дела о привлечении к административной ответственности рассматриваются в судебном заседании судьей единолично в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления в арбитражный суд заявления о привлечении к административной ответственности, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу, если иной срок рассмотрения не установлен федеральным законом об административных правонарушениях. Арбитражный суд может продлить срок рассмотрения дела о привлечении к административной ответственности не более чем на месяц по ходатайству лиц, участвующих в деле, или в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела.
Особенности подготовки дела к рассмотрению и судебного разбирательства по делам о привлечении к административной ответственности устанавливаются ст. 205 АПК РФ. При этом нормы КоАП РФ применяются в части, не урегулированной АПК РФ.
На стадии подготовки дела к рассмотрению судья арбитражного суда выясняет следующие вопросы: относится ли к его компетенции рассмотрение данного дела (ст. 23.1 КоАП РФ), имеются ли обстоятельства, исключающие рассмотрение данного дела этим судьей, правильно ли составлен протокол об административном правонарушении и верно ли оформлены иные материалы дела, имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу (ст. 29.9 КоАП РФ), достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу, имеются ли ходатайства и отводы.
После этого назначается время и место рассмотрения дела. Отметим, что неявка лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом, не является препятствием для рассмотрения дела.
Общий порядок рассмотрения дела об административном правонарушении регламентируется ст. 29.7 КоАП РФ.
При рассмотрении дела обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности.
При рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имели ли место административное правонарушение и факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении; имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол; предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол.
Решение по делу о привлечении к административной ответственности принимается арбитражным судом по правилам искового производства. Заметим, что арбитражный суд принимает именно решение, а не постановление.
По результатам рассмотрения заявления о привлечении к административной ответственности арбитражный суд принимает решение о привлечении к административной ответственности или об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности. Решение арбитражного суда по делу о привлечении к административной ответственности вступает в законную силу по истечении 10 дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба.
Часть 4.1 ст. 206 и часть 5.1 ст. 211 АПК РФ, введенные Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 228-ФЗ, предоставили возможность обжалования в суде кассационной инстанции судебного акта о привлечении к административной ответственности в случае, если административный штраф за правонарушение не превышает для юридических лиц 100 тыс. руб., для индивидуальных предпринимателей - 5 тыс. руб., только при условии, что он был предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции, и только по основаниям, предусмотренным ч. 4 ст. 288 АПК РФ, т.е. только когда имеются безусловные основания для его отмены в связи с грубым нарушением процессуальных норм.
В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не изменено или не отменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражным судом апелляционной инстанции.
При этом исполнительный лист ввиду акта арбитражного суда по делу о привлечении к административной ответственности не выдается, принудительное исполнение производится непосредственно на основании этого судебного акта.
Полное и своевременное исполнение административного наказания играет важную роль в производстве по делам об административных правонарушениях. В научной литературе исполнение постановления по делу об административном правонарушении зачастую рассматривается как стадия производства по делам об административных правонарушениях <8>.
--------------------------------
<8> См., например: Демин А.А. Административное право Российской Федерации: Учеб. пособие. М., 2002. С. 159; Овчарова Е.В. Административная ответственность юридических лиц в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 122 - 123.
Ряд авторов, напротив, считают, что фактические действия по реализации правоприменительного акта находятся вне рамок административно-юрисдикционного процесса: они входят в более широкое явление - в общий процесс реализации юридических норм, включаются в его завершающую фазу, состоящую в осуществлении прав и обязанностей субъектов <9>; дополнительные действия по организации применения права нередко представляют собой особые, самостоятельные акты применения права, а исполнение решения является обычной, выходящей за рамки правоприменения реализацией права, осуществлением субъективного права, исполнением юридических обязанностей <10>. Вероятно, такой же позиции придерживался законодатель при разработке КоАП РФ, в котором производство по делам об административных правонарушениях регулируется разд. IV, а исполнение постановлений - отдельным разд. V.
--------------------------------
<9> См.: Лазарев В.В. Применение советского права. Казань, 1972. С. 7, 36.
<10> См., например: Горшенев В.М., Дюрягин И.Я. Правоприменительная деятельность // Советское государство и право. 1969. N 4. С. 23.
При "разложении" производства по делам об административных правонарушениях и производства по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях на составляющие видно различие в их содержании. Как отмечает Л.Л. Попов, предмет правоприменения и исполнения правоприменительных актов разный, и процедуры этих видов деятельности совершенно разные <11>. Изменяется и субъектный состав производства. Если при производстве по делам об административных правонарушениях основным и обязательным субъектом является должностное лицо органа государственной власти, ведущее расследование по делу либо рассматривающее его по существу (принимающее решение по жалобе), то при исполнении постановлений основным субъектом становится орган, должностное лицо, приводящее постановление в исполнение.
--------------------------------
<11> См.: Лазарев В.В., Попов Л.Л. Новое законодательство об административных правонарушениях и его применение // Советское государство и право. 1986. N 3. С. 59.
Порядок исполнительного производства регулируется также нормами Федеральных законов от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" и от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "О судебных приставах", а также постановлениями Правительства РФ, принимаемыми в соответствии с федеральными законами.
Рассматривая исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях, А.В. Семенистый выделяет основные этапы, появляющиеся при исполнении всех видов наказаний, и факультативные этапы, которые возникают только при исполнении отдельных видов наказаний или при соответствующих условиях. К основным этапам он относит вступление постановления в законную силу, обращение постановления к исполнению, приведение постановления в исполнение, окончание исполнения постановления. К факультативным - отсрочку исполнения постановления, приостановление исполнения, замену лица, обязанного к уплате административного штрафа, возбуждение исполнительного производства судебным приставом-исполнителем, прекращение исполнения постановления, поворот исполнения <12>.
--------------------------------
<12> См.: Семенистый А.В. Правовые и организационные основы исполнения органами внутренних дел постановлений о назначении административных наказаний: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 74.
В то же время он отмечает, что некоторые основные этапы могут отсутствовать в зависимости от вида наказаний и органа, должностного лица, выносящего постановление и приводящего его в исполнение. Противоречие в предложенной исследователем классификации этапов в структуре исполнения постановлений заключается в том, что отдельные из них можно отнести и к основным, и к факультативным. Так, обращение постановления к исполнению может отсутствовать, если юрисдикционный орган правомочен сам исполнить наказание-предупреждение <13>.
--------------------------------
<13> Там же. С. 56.
Вступившее в законную силу постановление (решение) по делу об административном правонарушении обязательно для исполнения всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, юридическими лицами (ч. 1 ст. 31.2 КоАП РФ). Данное положение является одной из гарантий обеспечения исполнения вынесенного постановления (решения) и необходимо в силу того, что в осуществлении исполнительного производства принимают участие различные категории лиц, и в первую очередь само лицо, привлеченное к административной ответственности.
Анализ нормативных источников свидетельствует о том, что в настоящее время нет единого порядка исполнения постановления по делам об административных правонарушениях. Непосредственное исполнение постановлений зависит от органа, должностного лица, уполномоченного исполнить постановление по делу об административном правонарушении, а также от вида административного взыскания.
Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях включает не только реализацию нормативных правовых актов уполномоченными на то органами (должностными лицами), но и действия самого правонарушителя, совершаемые им в соответствии с постановлением юрисдикционного органа.
Постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу:
после истечения срока, установленного для обжалования постановления по делу об административном правонарушении, если указанное постановление не было обжаловано или опротестовано;
после истечения срока, установленного для обжалования решения по жалобе, протесту, если указанное решение не было обжаловано или опротестовано, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление;
немедленно после вынесения не подлежащего обжалованию решения по жалобе, протесту, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление.
КоАП РФ предусматривает возможность при наличии определенных обстоятельств отсрочки или рассрочки, приостановления и прекращения исполнения постановления о назначении административного наказания.
Важным с точки зрения оперативности применения административного наказания является установление срока давности исполнения постановлений (ст. 31.9 КоАП РФ). По общему правилу постановление о назначении административного наказания не подлежит исполнению в случае, если это постановление не было приведено в исполнение в течение двух лет со дня его вступления в законную силу. Однако течение срока давности прерывается, если лицо уклоняется от исполнения постановления, в частности от уплаты штрафа.
Сроки давности исполнения постановления о назначении административного наказания следует отличать от сроков давности привлечения к административной ответственности, по истечении которых производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению (ст. 4.5 КоАП РФ).
Исполнение постановления можно разделить на два этапа - добровольное исполнение и принудительное исполнение.
На первом этапе исполнение постановления осуществляется лицом, привлеченным к ответственности. На втором - исполнение постановления (решения) совершается судебным приставом-исполнителем в порядке, установленном Федеральным законом от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве".
Для различных видов административного наказания законом предусмотрен специальный порядок их исполнения. Он регламентирован гл. 32 КоАП РФ.
Постановление о назначении административного наказания, по которому исполнение произведено полностью, с отметкой об исполненном административном наказании возвращается органом, должностным лицом, приводившим постановление в исполнение, лицу, вынесшему постановление.
Считаем, что необходимо установление унифицированного порядка производства по делам об административных правонарушениях. Однако без введения в Российской Федерации системы административных судов эту проблему решить не удастся, поскольку нормы КоАП РФ, АПК РФ и ГПК РФ построены на разных правовых основах. Одной из них является состязательность сторон в гражданском и арбитражном процессах, которой на практике подменяется обязанность органа власти доказать вину лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в административном процессе.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.