Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ УЧАСТИЯ МОЛОДЕЖИ В ЖИЗНИ ОБЩЕСТВА
В.В. МАНУХИН
Манухин Владимир Владимирович, аспирант ГОУ ВПО "Хабаровская государственная академия экономики и права".
Резолюция Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций N 64/134, принятая 18 декабря 2009 г., объявила о старте Международного года молодежи, который начался 12 августа 2010 г. и был завершен 11 августа 2011 г. <1>. В этой связи особую актуальность приобретают вопросы правового регулирования участия молодежи в жизни общества. При этом необходимо учитывать, что, ориентируясь на будущее, молодежь должна формировать свой жизненный потенциал уже применительно к отношениям, складывающимся в соответствующем государстве. В связи с этим возрастают роль и значение правовой системы, оказывающей влияние на молодое поколение людей. Множество документов международно-правового характера отмечают, что необходимо повышать уровень правовой грамотности, культуры, уделять внимание правовому поведению молодежи. Реальное общество движется и изменяется, сохраняя при этом, как правило, свою устойчивость, благодаря тому, что в общественном сознании вступают во взаимодействие разные ценностные идеи, из которых каждая имеет своих сторонников. Молодежь не находит возможности участвовать в решении проблем общества, развивать в себе чувство ответственности и причастности к своему сообществу и тем самым осуществлять свой личностный рост. В результате общество страдает от пассивности потенциально самых активных своих членов <2>. Именно исходя из решения данных вопросов, на наш взгляд, должно формироваться законодательство в сфере участия молодежи в жизни общества.
--------------------------------
<1> URL: http://social.un.org/youthyear/.
<2> Гаранина И.Г. Международно-правовые нормы о защите прав молодежи и их имплементация в российском праве: Дис. ... к.ю.н. Казань, 2005. С. 7.
На сегодняшний день имеется широкий массив нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в молодежной сфере. Среди них есть международные документы, федеральные законы, подзаконные акты Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, иных федеральных государственных органов, нормативные правовые акты законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, муниципальные правовые акты.
Правовые основы участия молодежи в жизни общества закладывает Конституция Российской Федерации <3>, которая содержит положения, составляющие начала государственной молодежной политики, а также устанавливает разграничение предметов ведения между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 7 Конституции Российской Федерации Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Конституцией Российской Федерации предусмотрены базовые положения, касающиеся порядка образования и деятельности общественных объединений, распространяемые, в том числе и на молодежные общественные объединения. Согласно ч. 1 ст. 30 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на объединение, свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Частью 2 той же статьи устанавливается, что никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Однако в Конституции РФ участие молодых граждан в жизни общества более конкретной регламентации не находит.
--------------------------------
<3> Конституция Российской Федерации // Российская газета. N 237. 25.12.1993.
Статья 16 "Полномочия Правительства Российской Федерации в социальной сфере" Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <4> устанавливает, что Правительство Российской Федерации принимает меры по реализации молодежной политики.
--------------------------------
<4> Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 22 декабря 1997 г. N 51. Ст. 5712.
Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" <5> содержит ряд специальных норм о защите прав отдельных категорий молодежи в сфере высшего и послевузовского профессионального образования. Он определяет правовой статус студентов (ст. 16), слушателей (ст. 18) и аспирантов (ст. 19) как составной части молодежи <6>. При этом, исходя из целей и задач указанного Федерального закона, его нормы регулируют реализацию прав и свобод молодых граждан только в образовательной сфере.
--------------------------------
<5> Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" // Собрание законодательства Российской Федерации от 26 августа 1996 г. N 35. Ст. 4135.
<6> Доклад "Молодежная политика в Российской Федерации" // Заседание Государственного Совета Российской Федерации 26.02.2010.
Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" <7> определяет основные понятия в указанной области: "несовершеннолетний", "безнадзорный", "беспризорный", "несовершеннолетний, находящийся в социально опасном положении", "антиобщественные действия", "семья, находящаяся в социально опасном положении", "индивидуальная профилактическая работа". В названном Законе определена система социальных, правовых, педагогических и иных мер, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних, а также определяется участие государства в формировании здорового и развитого молодого поколения граждан.
--------------------------------
<7> Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" // Собрание законодательства Российской Федерации от 28 июня 1999 г. N 26. Ст. 3177.
Федеральный закон от 28 июня 1995 г. N 98-ФЗ "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" <8> определяет общие принципы, содержание и меры государственной поддержки молодежных и детских общественных объединений Российской Федерации. Вместе с тем он не обеспечивает решение вопросов, связанных с конкретными мерами, направлениями и формами государственной поддержки молодежных и детских объединений. Он касается только поддержки с федерального уровня и не регулирует поддержку детских и молодежных объединений с регионального и местного уровня власти, ограничивая тем самым и число получателей поддержки. Таким образом, этот Закон нуждается в коренной переработке <9>.
--------------------------------
<8> Федеральный закон от 28 июня 1995 г. N 98-ФЗ "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 июля 1995 г. N 27. Ст. 2503.
<9> Доклад "Молодежная политика в Российской Федерации" // Заседание Государственного Совета Российской Федерации. 26.02.2010.
Совокупность вышеприведенных, а также иных актов и составляет законодательство Российской Федерации об участии молодежи в жизни общества, которое не систематизировано и содержит пробелы и неточности.
Одна из основных проблем правового регулирования участия молодежи в жизни общества связана с определением и законодательным закреплением возраста молодежи.
Однако даже на международном уровне на сегодняшний день четкого понятия "молодежь" не существует. В течение нескольких лет различными международными актами молодежью были определены люди в возрасте от 15 до 24 лет.
Guidelines, освещая Международный год молодежи, который прошел в 1985 г., отметила, что "молодежь" как "хронологическое определение того, кто является молодежью, по сравнению с теми, кто есть дети или кто есть взрослые, зависит от каждой нации и культуры. Однако, в целях статистики, ООН определяет данную группу как группу людей в возрасте от 15 до 24 лет без какого-либо ущерба относительно определений государств - членов ООН" <10>.
--------------------------------
<10> Гаранина И.Г. Указ. соч. С. 22.
Некоторые международные документы ООН определили "молодежь" как группу лиц с минимальным возрастом в 15 лет (например, Конвенция N 138 МОТ "О минимальном возрасте для приема на работу", 1973 г.). МОТ в своем Докладе о роли молодежи на Международной конференции труда (72-я сессия, 1986 г.) подробно остановилась на этом определении, в частности затронув "стандарты молодежной политики" <11>. Но в большинстве международных источников все же признается минимальным возраст - 18 лет (Международный пакт о гражданских и политических правах, ст. 6, параграф 5 <12>; Правила ООН по защите прав несовершеннолетних осужденных, правило 10, ч. 8 и др. <13>).
--------------------------------
<11> URL: http://www.un.org/russian/index.html.
<12> Международные акты о правах человека: Сб-к док-в. М.: Издательская группа "НОРМА-ИНФРА", 2000. С. 53 - 68.
<13> Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила) // Международные акты о правах человека: Сб-к док-в. М.: Издательская группа "НОРМА-ИНФРА", 2000. С. 284 - 305.
Для определения универсального понятия "молодежь" необходимо проанализировать понятия, данные в различных теориях и правоприменительных источниках. Так, в отношении законодательства Германии необходимо отметить, что выделяемые возрастные границы включают в себя 14 лет и 21 год <14>. В законодательстве Испании молодежь - это возрастная группа от 14 до 30 лет. В Королевстве Нидерланды также долгое время велась дискуссия о том, какую возрастную группу следует отнести к молодежи, остановившись на возрасте от 12 до 25 лет.
--------------------------------
<14> Амосова Л., Лебедева Н. Молодежь как субъект права (сравнительно-правовой анализ) // Юрист. 2002. N 10. С. 36 - 37.
В этой связи интересной представляется позиция И.Г. Гараниной, которая полагает, что следует согласиться с возрастными границами от 15 до 24 лет, приведенными в газете Guidelines <15>. Между тем до настоящего момента однозначного подхода не существует ни на международном уровне, ни внутри нашей страны.
--------------------------------
<15> Гаранина И.Г. Указ. соч. С. 26.
В большинстве субъектов Российской Федерации приняты законы, регулирующие участие молодежи в жизни общества и определяющие возраст молодежи. Однако подходы к законодательному определению возраста молодых граждан могут серьезно отличаться в зависимости от субъекта. Наиболее общий подход определяет молодых граждан как группу в возрасте от 14 до 30 лет. В законах большинства субъектов законодатель пошел именно по этому пути. Данные возрастные границы соответствуют единственному действующему на сегодняшний день специальному федеральному нормативно-правовому акту в области участия молодежи в жизни общества - Постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 3 июня 1993 г. N 5090-1 "Об Основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации".
Между тем в Ямало-Ненецком автономном округе, Республике Татарстан, Тульской и Орловской областях отсутствует нижний возрастной предел при определении понятия "молодежь". Указана только верхняя граница, ограниченная 30 годами.
В некоторых субъектах Российской Федерации устанавливаются и иные границы возрастных пределов молодых граждан. К ним, в частности, относятся, Чеченская Республика (от 14 до 35 лет), Республика Мордовия (от 18 до 30 лет). Ранее Закон г. Москвы от 28 января 2004 г. N 4 "О молодежи" устанавливал возраст молодежи от 14 до 25 лет. Только в 2009 г. с принятием нового Закона "О молодежи" верхняя возрастная планка была скорректирована до 30 лет. В аналогичных законах других субъектов, в частности Республики Башкортостан, определение возраста молодых граждан отсутствует вовсе.
Нетрудно представить ситуацию, когда молодой гражданин при переезде в субъект, где установлены иные возрастные границы, может лишиться установленных гарантий (например, права на участие в жилищной молодежной программе государственного субсидирования). На наш взгляд, сложившаяся ситуация является нарушением конституционного принципа единства правового пространства в нашей стране.
Отдельно хотелось бы рассмотреть подход к определению понятия молодых семей, который напрямую связан в первую очередь с проблемой обеспечения молодых семей жильем.
В этой связи интересна позиция Верховного Суда Российской Федерации, изложенная в Определении от 6 июля 2005 г. N 56-Г05-5 <16>, высказанная по делу о признании противоречащим федеральному закону и недействующим раздела 4 (в части) Постановления Законодательного Собрания Приморского края N 306 от 14 мая 2003 г. "О краевой целевой программе "Квартира молодой семье" на 2002 - 2010 гг.
--------------------------------
<16> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 6 июля 2005 г. N 56-Г05-5 // Справочно-правовая система "Гарант".
В рамках рассмотрения данного вопроса, прокурор Приморского края обратился в суд с заявлением о признании противоречащим закону и недействующим со дня принятия раздела 4 Постановления Законодательного собрания Приморского края от 14 мая 2003 г. N 306 "О краевой целевой программе "Квартира молодой семье" на 2002 - 2010 годы" с изменениями, внесенными Постановлениями Законодательного собрания Приморского края от 25 февраля 2004 г. N 603, от 27 октября 2004 г. N 924. Прокурор указал, что в разделе 4 краевой программы установлено, что ее участником является молодая семья - семья, в которой возраст одного из супругов не превышает 30 лет, а также неполная семья, в которой мать или отец не достигли 30 лет, признанная в установленном порядке нуждающейся в улучшении жилищных условий. Такое понятие молодой семьи противоречит Постановлению Правительства Российской Федерации от 28 августа 2002 г. N 638, которым утверждена подпрограмма "Обеспечение жильем молодых семей". Данная подпрограмма принята в рамках Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 гг., утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2001 г. N 675. Разделом 4 федеральной подпрограммы установлено, что участник подпрограммы - это молодая семья, т.е. семья, возраст супругов в которой не превышает 30 лет, признанная в установленном порядке нуждающейся в улучшении жилищных условий и постоянно проживающая на территории субъекта Российской Федерации. В соответствии с компетенцией, определенной Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", на федеральном уровне подпрограмма определяет масштаб проблемы, правовые, финансовые и организационные механизмы ее решения, объем, формы и условия предоставления государственной поддержки за счет средств федерального бюджета субъектам Российской Федерации для решения жилищных проблем молодых семей. Субъекты Федерации на региональном уровне наделены полномочиями по формированию необходимой законодательной базы в соответствии с законодательством Российской Федерации, определению объема, форм и методов предоставления государственной поддержки молодым семьям за счет средств бюджета субъекта РФ и внебюджетных источников. Поскольку понятие "молодая семья" в федеральных законах не определено, Правительство РФ вправе было при принятии подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей" определить категории граждан, на которых распространяются положения данного нормативного акта. Установив более широкое понятие молодой семьи, Законодательное собрание Приморского края превысило свои полномочия, нарушив нормы ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".
Между тем Верховный Суд отклонил данные доводы и пришел к выводу о том, что при определении понятия "молодая семья" в краевой целевой программе "Квартира молодой семье" на 2002 - 2010 гг. компетенция субъекта Российской Федерации не превышена. Понятие "молодая семья" в федеральных законах не определено, поэтому Законодательное собрание Приморского края вправе было осуществить по этому вопросу собственное правовое регулирование и самостоятельно определить критерии молодой семьи для целей краевой программы "Квартира молодой семье".
Также суд указал, что до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, могут устанавливаться не указанные в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что позиция Верховного Суда Российской Федерации указывает на закрепление единого законодательного понятия "молодая семья" путем принятия федерального закона.
Сегодня уже имеются позитивные тенденции при осуществлении правового регулирования участия молодежи в жизни общества в нашей стране. В частности, полагаем, что примером положительного законодательного решения вопроса участия молодых граждан в жизни общества может стать президентская инициатива по понижению минимального возраста пассивного избирательного права на выборах в органы местного самоуправления в Российской Федерации.
До принятия данных поправок в законах 28 субъектов Российской Федерации пассивное избирательное право на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований предоставляется гражданам, достигшим на день голосования возраста 18 лет, в одном субъекте Российской Федерации - достигшим 19 лет, в одном субъекте Российской Федерации - достигшим 20 лет, в 52 субъектах Российской Федерации - достигшим 21 года.
Ограничения пассивного избирательного права граждан Российской Федерации закреплены в ст. 81 и 97 Конституции Российской Федерации только в отношении права быть избранным Президентом Российской Федерации (35 лет) и депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (21 год). Иных ограничений избирательных прав граждан Российской Федерации по возрасту Конституцией не закрепляется.
Федеральным законом от 9 ноября 2009 г. N 250-ФЗ "О внесении изменений в статью 3 приложения к Федеральному закону "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" и статью 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <17> было установлено, что "депутатом представительного органа местного самоуправления может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 18 лет". Также была введена норма, согласно которой минимальный возраст кандидата не может превышать 21 год на день голосования на выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и выборного должностного лица местного самоуправления.
--------------------------------
<17> Федеральный закон от 9 ноября 2009 г. N 250-ФЗ "О внесении изменений в статью 3 приложения к Федеральному закону "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" и статью 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 9 ноября 2009 г. N 45. Ст. 5268.
Таким образом, законодательно было закреплено право молодых граждан на использование своего права быть избранным в представительные органы местного самоуправления по достижении восемнадцатилетнего возраста.
На сегодняшний день пассивное избирательное право на выборах главы муниципального образования в 4 субъектах Российской Федерации предоставляется гражданам, достигшим на день голосования возраста 18 лет, в 78 субъектах Российской Федерации - достигшим 21 года <18>. В этой связи полагаем целесообразным рассмотрение вопроса об аналогичном понижении возрастных пределов для участия в выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и выборного должностного лица местного самоуправления до 18 лет.
--------------------------------
<18> Доклад "Молодежная политика в Российской Федерации" // Заседание Государственного Совета Российской Федерации. 26.02.2010.
После включения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <19> правовых норм, касающихся полномочий органов местного самоуправления в области работы с молодежью, была начата работа по определению основ участия молодежи в жизни общества на муниципальном уровне. Особенно активизировалась деятельность по подготовке и принятию муниципальных правовых актов, которыми утверждаются базовые положения об организации и осуществлении мероприятий по работе с детьми и молодежью в муниципальном образовании. Причем эти положения в одних муниципальных образованиях утверждаются (принимаются) решениями их представительных органов, в других - постановлениями глав муниципальных образований или местных администраций. Структуры положений основаны на общем подходе, ориентиром для которого служат Методические рекомендации по организации работы органов местного самоуправления в решении вопросов организации и осуществления мероприятий по работе с детьми и молодежью <20>.
--------------------------------
<19> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 40. Ст. 3822.
<20> Письмо Министерства образования и науки Российской Федерации от 30 мая 2006 г. N АС-588/06 "О Методических рекомендациях по организации работы органов местного самоуправления в решении вопросов организации и осуществления мероприятий по работе с детьми и молодежью" // Вестник образования. 2006. N 18. С. 38 - 47.
На региональном уровне в ряде базовых законов субъектов Российской Федерации в молодежной сфере имеются статьи, касающиеся специфики молодежной политики, осуществляемой органами местного самоуправления. В этих статьях, как правило, определяются компетенция органов местного самоуправления и особенности их деятельности в данной сфере. Правовые нормы, регулирующие отдельные вопросы работы с молодежью в муниципальных образованиях, их участия в реализации региональных целевых молодежных программ, содержатся в подзаконных актах органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Многие муниципальные образования накопили значительный опыт нормативно-правового обеспечения решения молодежных проблем. Об этом свидетельствует имеющийся в России широкий массив принятых муниципальных правовых актов о молодежи и работе с ней. Они затрагивают практически все вопросы, касающиеся реализации конституционных прав молодых граждан в политической, социальной, экономической и духовной сферах <21>. Однако на муниципальном уровне особо остро встает проблема финансирования исполнения вышеуказанных нормативных правовых актов, что негативно сказывается на правоприменительной практике.
--------------------------------
<21> Кочетков А.В. Теория правового регулирования государственной молодежной политики в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д.ю.н. СПб., 2010. С. 43.
Тем не менее на федеральном уровне процесс правового регулирования участия молодежи в жизни общества координируется слабо, и, как следствие, ее законодательная база продолжает отставать от реальных процессов, идущих в молодежной среде. Анализ существующей нормативно-правовой базы свидетельствует о фрагментарности и недоработанности действующего федерального законодательства, регулирующего участие молодежи в жизни общества. В определенной части оно уже морально устарело. Имеющиеся нормы, регулирующие общественные отношения в указанной сфере, содержатся в актах различной тематики. Между тем отсутствует нормативно-правовая база, необходимая для целостного правового обеспечения молодежной политики, в том числе единый нормативный правовой акт, регламентирующий вопросы молодежной политики России.
Таким образом, назрела необходимость для принятия базового федерального закона о молодежи, который сможет комплексно регулировать общественный отношения в данной области. Также следует использовать накопившийся за годы правоприменительной практики опыт субъектов Российской Федерации при реализации законов о молодежи на региональном уровне.
В федеральном законе целесообразно закрепить основные понятия, касающиеся молодежи и ее участия в жизни общества. В частности, к ним предлагается отнести такие понятия, как: молодежь (молодые граждане), молодая семья, молодой специалист, квотирование рабочих мест для трудоустройства молодежи, молодежная инфраструктура, молодежное предпринимательство, молодежный парламентаризм и др. Кроме того, в законе необходимо нормативно определить систему управления в области государственной молодежной политики, четко разграничить компетенцию и ответственность различных уровней власти, предусмотреть прозрачную и эффективную систему финансирования.
Следует согласиться с мнением А.В. Кочеткова, который полагает, что на современном этапе развития российского общества необходимо повышение организующей роли права в отношении участия молодежи в жизни общества <22>. Важно обеспечить стабильность конституционно-правовой среды в этой сфере. На наш взгляд, в Российском государстве уже сформировано понимание важности участия молодых граждан в жизни общества, и от того, как такое понимание реализуется в законодательстве и на практике, будет зависеть будущее нашей страны.
--------------------------------
<22> Там же. С. 53.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.