Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ЗАРОЖДЕНИЕ И СТАНОВЛЕНИЕ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОМ ГОСУДАРСТВЕ ДО 1917 Г.
О.Н. ЧЕРНЕЦКАЯ
Контрольная функция является непременным атрибутом каждого государства на любом этапе его исторического развития. Представляется, что исследование теоретических аспектов контрольной формы государственной деятельности предполагает необходимость обращения к истории возникновения института контроля в России, поскольку современные реалии во многом определяются прошлым правовым опытом.
По мнению отдельных специалистов, система государственного устройства, управления и контроля имеет более чем тысячелетнюю историю <1>. А. Андрухович видит в ней систему счетоводства и контроля, уходящую своими корнями в Древнюю Русь <2>. А.М. Тарасов считает, что в данный период шло зарождение и совершались первые шаги формирования и развития государственного контроля, но еще не было сложившейся системы. Полагаем, более правильно говорить о становлении органов управления на Руси в ходе первых правовых реформ, проводимых княжеской администрацией периода XI - XIV вв. <3>.
--------------------------------
<1> Ялбулганов А.А. Зарождение государственного контроля в России во второй половине XVII - XVIII в. (историко-правовое исследование) // Государство и право. 2001. N 10. С. 89; Пахомова Г.Н. Реформы государственного контроля // Контроллинг. 1994. N 2. С. 39.
<2> Андрухович А. Единство триады: счетоводство, отчетность, контроль // Президентский контроль. Информационный бюллетень. 1997. N 1. С. 75.
<3> Тарасов А.М. Становление и развитие государственного контроля на Руси (дооктябрьский период) // История государства и права. 2002. N 2. С. 6.
После объединения Руси вокруг Москвы создаются специальные учреждения для руководства хозяйственными делами - приказы. В свою очередь, В.О. Ключевский отмечает, что Судебник 1497 г. отражает приказы в период их превращения из личных поручений в постоянные ведомства <4>. Н.В. Платонова считает, что в России государственный контроль зарождался с образованием централизованного государства <5>. Однако только с XVII в. появляется государственный контроль, главным образом в виде финансового. Большинство действовавших в XV - XVII вв. в Российском государстве приказов в той или иной мере наделялись функцией финансового управления и, следовательно, контрольными полномочиями. Таким образом, о зарождении контроля в России и начале его формирования как отдельного института государственного механизма следует вести речь с момента появления первых приказов <6>. Некоторые ученые считают, что история контроля датируется образованием Главного управления ревизии государственных счетов от 28 января 1811 г. <7>. В 1836 г. Главное управление ревизии государственных счетов было преобразовано в Государственный контроль. Таким образом, институт государственного контроля в России оформился организационно и получил юридическое закрепление. Полагаем, что есть все основания именно с 1836 г. вести отсчет деятельности государственного контроля в Российском государстве, который берет свое начало в качестве финансового.
--------------------------------
<4> Ключевский В.О. Курс русской истории. Соч.: В 9 т. / Под ред. В.Л. Янина. М., 1988. Т. 2. С. 317.
<5> Платонова Н.В. Государственный контроль (фискалитет) в России и русское общество в первой четверти XVIII века: Дис. ... канд. ист. наук. М., 2000. С. 50.
<6> Петров К.В. Приказная система управления в России в конце XV - XVII в.: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 72.
<7> Владимирова О.В. Государственный финансовый контроль России в XVII - XIX вв. (историко-правовое исследование): Дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2003. С. 28.
Государственный контроль распространял свои полномочия на все государственные учреждения, обладающие денежными средствами, которые должны были отчитываться перед Государственным контролем о сделанных ими финансовых операциях. Исследование данного исторического этапа обнаруживает, что "Государственный контроль задумывался как противодействие безответственности бюрократии, как узда, способная удержать чиновников от бесконтрольного расходования и разворовывания бюджетных денег" <8>. Нужно отдельно заметить, что кредитные учреждения, воспитательные дома и другие благотворительные заведения, находившиеся под патронажем императора и императрицы, изымались из-под государственного контроля.
--------------------------------
<8> Ялбулганов А.А. Очерки истории финансового права дореволюционной России. М., 1998. С. 23.
Государственный контроль в начале своей деятельности переживал значимые трудности. Так, например, не был закреплен законодательно перечень документов, которые следовало контролировать.
Для ревизии деятельности местных государственных органов в распоряжение государственного контроля привлекались казенные палаты. С самого начала счетные отделения казенных палат должны были войти в ведение Государственного контроля. Этого не произошло, и контроль не имел своих структур на местах.
21 марта 1836 г. государственный контролер А.З. Хитрово представил императору проект нового "Образования государственного контроля". Проект был внесен в Государственный Совет. В то же время в мае 1836 г. в Государственный Совет был представлен альтернативный проект, автором которого был генерал-адъютант Киселев. Он обосновывал необходимость установления документальной ревизии по подлинным книгам и документам, предложил возложить эту ревизию на государственный контроль и подчиненные ему местные учреждения, создавать которые, по мнению Киселева, было необходимо. Проект А.З. Хитрово поддержал Е.Ф. Канкрин, но Государственный Совет все же склонился к принятию второго проекта. Совет не одобрил мысль А.З. Хитрово о том, что контроль необходимо поставить как бы над всеми министрами <9>. 30 декабря 1836 г. было принято "Образование государственного контроля". Обязанности государственного контролера подразделялись на две основные категории: производство ревизии и утверждение ее. Первого рода обязанность возлагалась на контрольные департаменты, обязанность второго рода, а именно она определяла контроль как высшую ревизионную инстанцию, возлагалась на Совет государственного контроля <10>.
--------------------------------
<9> Государственный контроль. 1811 - 1911. СПб., 1911. С. 59.
<10> Образование государственного контроля. СПб., 1837. С. 3.
В 1856 г. была направлена за границу особая группа государственных служащих с целью изучения опыта и деятельности учреждений государственного контроля. Собранные там материалы легли в основу проведенных в дальнейшем преобразований в системе государственного финансового контроля.
В 1862 г. в период реформ Государственный контроль подвергся коренным преобразованиям. На этот орган возлагалось наблюдение за законностью и правильностью распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу и хранению капиталов, находившихся в распоряжении отчетных перед ним государственных учреждений.
"Образование государственного контроля" 1836 г. к 70-м годам XIX в. совершенно устарело и не отвечало условиям пореформенной России, что неотступно выдвигало на очередь вопрос об издании нового законодательного акта о Государственном контроле.
В 1889 г. был составлен проект "Учреждения государственного контроля". После переработок и согласований, после рассмотрения в Государственном Совете он "удостоился Высочайшего утверждения" и вступил в действие 28 апреля 1892 г. <11>.
--------------------------------
<11> Свод законов Российской империи. СПб., 1892. Т. 1. Ч. 2. С. 150.
После 1901 г. каких-то существенных изменений в структуре Государственного контроля более не проводилось, если не считать создания временных комиссий по проверке расходов, связанных с Русско-японской и Первой мировой войнами.
После Октябрьской революции Государственный контроль был окончательно ликвидирован. Декретом Совнаркома от 23 (31) января 1918 г. "О центральной контрольной коллегии и местных учетно-контрольных коллегиях и комиссиях" Государственный контроль был заменен Центральной контрольной коллегией, формируемой ВЦИК, а местные контрольные палаты - учетно-контрольными коллегиями, создаваемыми местными советами <12>.
--------------------------------
<12> СУ РСФСР. 1918. N 18. Ст. 264.
В целом Государственный контроль России, в отличие от контрольных учреждений стран Запада, деятельность которых ограничивалась только ревизионными обязанностями, играл исторически весьма важную роль в выработке законодательных предположений, а также в рассмотрении и решении вопросов государственной важности.
Таким образом, анализ проблемы исторических предпосылок и этапов становления института Государственного контроля в Российском государстве дает возможность глубже и основательнее понять, осмыслить политику государства, извлечь необходимые уроки из полученного опыта и использовать его для дальнейших исследований в области выявления ведущих тенденций в реформировании института Государственного контроля на этапе становления современного Российского государства, уменьшив и исключив при этом совершение повторных ошибок.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.