Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ГУБЕРНСКИЕ И УЕЗДНЫЕ КОМИССАРЫ ВРЕМЕННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА (НА ПРИМЕРЕ КУРСКОЙ ГУБЕРНИИ)
В.П. ПАШИН, Т.В. ГОРЛОВА
Согласно ст. 65 Конституции России в составе Российской Федерации находятся республики, края, области, два города федерального значения, автономная область, автономные округа <1>. Во главе субъектов стоят президенты, губернаторы, мэры, они наделены определенным кругом прав и обязанностей, которые прописываются и закрепляются в правовых актах. На местном уровне муниципальные образования возглавляются главами районов, сельских поселений и обладают соответствующими полномочиями.
--------------------------------
<1> Конституция Российской Федерации. М.: Проспект, 2000. С. 23.
Современный законодатель стремится прописать правовое положение должностных лиц как на региональном, так и на местном уровнях, для того чтобы не было ситуаций со злоупотреблениями власти или же с выпадением тех или иных правомочий, без которых невозможно решение возникающих вопросов. В истории России встречались эпизоды, когда правовой статус должностных лиц прописывался недостаточно полно, а регулировался ведомственными актами.
Данное обстоятельство можно проследить на примере правового положения губернского и уездных комиссаров Курской губернии, о чем свидетельствуют выявленные архивные материалы.
Должности губернского и уездного комиссаров были учреждены на основании Декрета Временного правительства от 13 марта 1917 г. для руководства местными органами власти <2>. Однако их правовой статус, функциональные обязанности не были достаточно четко прописаны. В связи с чем многие вопросы разрешались посредством разъяснительных телеграмм, циркуляров, инструкций со стороны Министерства внутренних дел (далее - МВД).
--------------------------------
<2> ГАКО. Ф. Р-322. Оп. 1. Л. 3.
Так, помощник Министра внутренних дел отправил для сведения и руководства телеграмму на имя курского комиссара от 1 апреля 1917 г. N 1993. Здесь говорилось о постоянных запросах в центральные органы власти по проблеме возмещения расходов, связанных с работой губернских и уездных комиссаров и деятельности комитетов в целом. Помимо общих фраз о недостаточности средств Государственного казначейства и призывов к крайней бережливости в расходах, чтобы содержание создаваемых учреждений не легло излишним бременем на народное достояние, давались и некоторые конкретные рекомендации.
Так, расходы по разъездам и суточные деньги губернским комиссарам, их помощникам, уездным комиссарам и командируемым лицам следовало относить на прогонный кредит. Для делопроизводства и канцелярских расходов лично комиссарам и комитетам разрешалось использовать личный состав и канцелярские средства существовавших правительственных учреждений, производя расходы по соответствующим параграфам сметы <3>.
--------------------------------
<3> ГАКО. Ф. Р-322. Оп. 1. Д. 61. Л. 18.
Копия данной телеграммы была направлена курским комиссаром уже в качестве циркуляра 5 апреля 1917 г. уездным комиссарам для сведения и руководства <4>.
--------------------------------
<4> Там же. Л. 17.
С помощью циркулярных отношений регулировались и другие вопросы взаимодействия органов власти. Так, 6 апреля 1917 г. МВД прислало курскому губернскому комиссару циркуляр по вопросу о взаимоотношении комиссаров, губернских и уездных комитетов, комиссаров и начальников милиции.
Анализ циркуляра свидетельствовал о том, что губернский комиссар являлся носителем власти Временного правительства в губернии. Ему предоставлялись все права и обязанности, возложенные законом на губернатора, за исключением тех, которые были утрачены вследствие происшедших в государственном строе изменений. Уездные комиссары назначались Министерством внутренних дел из числа лиц, представляемых губернским комиссаром и рекомендованных или избранных уездными комитетами, где таковые были образованы. Они являлись представителями Временного правительства в уезде, объединяемыми в своей деятельности непосредственно губернским комиссаром. При этом надлежало иметь в виду, что существовавшие в уезде должностные лица продолжали исполнять свои обязанности.
Комиссары осуществляли надзор за законностью деятельности всех должностных лиц и учреждений. На губернском комиссаре лежала обязанность немедленно ставить в известность уездных комиссаров обо всех распоряжениях Правительства.
Увольнение уездных комиссаров могло иметь место исключительно по Постановлению Правительства по представлению губернского комиссара, при условии одновременного представления кандидата для замены.
Однако кадровая чехарда на местах (в основном по причине некомпетентности вновь назначенных комиссаров, безденежья и неясности политической обстановки в стране) приобретала огромные масштабы.
Поэтому в мае 1917 г. курскому комиссару МВД направило очередную копию циркуляра. Здесь обращалось внимание губернских комиссаров на нежелательность наблюдавшейся на местах частой смены комиссаров, особенно уездных. Подчеркивалось, что частая смена представителей власти Временного правительства неизбежно подрывала авторитет комиссаров и самой власти, к поддержанию и укреплению которого надо было принять все меры <5>.
--------------------------------
<5> Там же. Л. 65.
В этих целях МВД требовало от губернских комиссаров представлять к назначению на должности уездных комиссаров лиц, пользовавшихся авторитетом среди местного населения, способных по личным качествам, прежней деятельности взять в руки ответственную роль представителей власти Временного правительства, вносить успокоение, порядок во вверенной ему территории.
В связи с чем при представлении на должность губернский комиссар обязывался помимо общих анкетных данных кандидатов уездных комиссаров сообщать данные о служебной, общественной деятельности, иные деловые и нравственные характеристики.
Проанализированные телеграммы показывают, что указания из центра носили достаточно общий и неконкретный характер. Поэтому уездные комиссары самостоятельно пытались вырабатывать те или иные решения. Например, Совещанием уездных комиссаров и председателей исполнительных комитетов Курской губернии от 20 - 23 июня 1917 г. определялась структура и смета расходов на содержание канцелярии уездных комиссаров. В частности, указывалось, что канцелярии должны состоять из двух штатных должностей: заведующего, с окладом содержания в 200 р., и его помощника - в 125 р. в месяц. Отмечалось, что на наем писцов, а также на канцелярские и хозяйственные расходы отпускалось в распоряжение уездного комиссара по 455 р. в месяц, а всего на содержание канцелярии комиссара - по 780 р. в месяц <6>.
--------------------------------
<6> Там же. Л. 188.
При этом Совещание обязывало уездных комиссаров, которыми были произведены расходы на их канцелярии позже 1 апреля, уведомить об этом губернского комиссара с указанием израсходованной и нужной суммы до конца года. В этом требовании явно прослеживается элементарное нарушение общих принципов управления - низшие звенья управления диктуют свои требования высшим.
Имелись здесь иные перлы "революционного творчества". Так, на основе доклада одного из участников указанного Совещания "О взаимоотношении между комиссарами и общественными организациями" была принята резолюция, насыщенная в основном революционными фразами и позерством, не определяющая конкретных форм и методов работы. Комиссары являлись избранными революционными народными организациями, законными представителями Временного правительства на местах. Только в том случае комиссары смогут удовлетворительно разрешать возложенные на них задачи, когда свою работу будут вести в тесном единении с общественными органами революционной народной власти, к которой в порядке, установленном законом, и должно перейти впоследствии все местное управление и т.д. <7>.
--------------------------------
<7> Там же. Л. 189.
Ввиду усиливающегося хаоса на местах, неспособности гражданских комиссаров справляться с обстановкой все чаще возникали идеи по совмещению должности комиссара уезда и начальника уезда как лиц, владеющих ситуацией и имевших опыт административной работы. Поэтому губернский комиссар Циркуляром от 7 июля 1917 г. N 4706 дал соответствующее разъяснение для сведения и исполнения.
В циркуляре говорилось о том, что вследствие поступавших в МВД запросов о возможности совмещения обязанностей уездного комиссара и начальника милиции Циркуляр Министра внутренних дел от 27 июня 1917 г. N 2684 предложил принять к руководству, что должности уездного комиссара и начальника милиции не могли быть совмещаемы. Так как комиссар являлся высшим представителем на месте власти Временного правительства, начальник милиции в установленном законом порядке подчинялся ему и органам местного самоуправления <8>.
--------------------------------
<8> Там же. Л. 161.
Только под закат своего правления Временное правительство более или менее прописало статус местной власти. 6 октября 1917 г. вышло Постановление Временного правительства N 246 "Об утверждении Временного положения о губернских (областных) и уездных комиссарах" <9>.
--------------------------------
<9> Собрание узаконений и распоряжений Правительства, издаваемое при Правительствующем сенате. 1917. Отдел первый. Второе полугодие. Петроград: Сенатская типография, 1917. С. 2888.
Согласно данному Постановлению упразднялись должности губернатора и учреждались должности губернских и уездных комиссаров и помощников губернских и уездных комиссаров. Канцелярия губернатора переименовывалась в канцелярию губернского комиссара.
Губернские и уездные предводители дворянства освобождались от всех предусмотренных действовавшим законом обязанностей по участию в делах местного управления и по председательствованию во всякого рода присутствиях, комиссиях, комитетах и прочих учреждениях.
Комиссары и их помощники назначались Министром внутренних дел по согласованию с подлежащим комитетом объединенных общественных организаций, где таковые комитеты существовали. Комиссары при разрешении общих вопросов местного управления действовали совместно с упомянутыми комитетами, но несли персональную ответственность за законность и правильность всех распоряжений в области вверенного им управления. Всякое распоряжение в этой области имело законную силу лишь за подписью комиссара или его заместителя.
Временное положение о губернских и уездных комиссарах состояло из 2 глав и 40 статей. Первая глава была посвящена правовому статусу губернского комиссара, вторая - уездного комиссара.
Согласно ст. 1 Положения губернский комиссар был представителем Временного правительства в губернии, осуществлявшим надзор за точным и повсеместным в губернии соблюдением законов, постановлений и распоряжений Правительства местными органами управления и самоуправления.
Губернский комиссар состоял в ведомстве Министерства внутренних дел, назначался на должность и увольнялся Временным правительством по представлению Министра внутренних дел.
В соответствии со ст. 3 Положения на должность губернских комиссаров назначались лица, получившие высшее, по преимуществу юридическое, образование <10>.
--------------------------------
<10> Там же. Л. 2890.
Уездный комиссар, действуя в качестве ближайшего помощника губернского комиссара в уезде, осуществлял надзор за точным и повсеместным соблюдением законов, постановлений и распоряжений Правительства местными органами управления и надлежащими органами самоуправления.
Статья 24 Положения определяла, что уездный комиссар назначался на должность и увольнялся Министром внутренних дел по представлению губернского комиссара.
Согласно ст. 25 Положения на должность уездных комиссаров назначались лица, получившие образование не ниже среднего <11>.
--------------------------------
<11> Там же. Л. 2891.
Здесь прописывались также основные права и обязанности губернского и уездного комиссаров. Они:
- принимали меры к ознакомлению населения с законами, а также с подлежащими опубликованию во всеобщее сведение постановлениями и распоряжениями Временного правительства и других центральных государственных установлений;
- осуществляли надзор за состоянием и деятельностью всех губернских и уездных правительственных установлений гражданского ведомства, за исключением судебных мест, учреждений государственного контроля, государственного банка и высших учебных заведений. Для уездных - еще и средних учебных заведений, и тех, которые находились в пределах уезда правительственных установлений;
- в порядке надзора губернскому комиссару принадлежало право общего обозрения делопроизводства местных учреждений губернии, для уездных - учреждений уезда, требования сведений и объяснений и производство ревизии;
- все правительственные установления в губернии для сведения сообщали губернскому комиссару о назначениях, перемещениях и увольнениях должностных лиц гражданского ведомства;
- органы местного самоуправления подчинялись надзору губернского комиссара в отношении законности их действий <12>;
--------------------------------
<12> Там же. Л. 2892.
- впредь до пересмотра в законодательном порядке соответствующих узаконений права и обязанности губернских комиссаров определялись как настоящим Постановлением и Положением, так и касавшимися власти губернатора общими и местными узаконениями, не отмененными постановлениями Временного правительства;
- губернский комиссар представлял письменные отчеты и сведения о состоянии губернии Министру внутренних дел, а уездный комиссар - о состоянии уезда губернскому комиссару в порядке, определяемом инструкциями Министра внутренних дел.
Комиссары могли иметь помощников. На должность помощников губернских комиссаров назначались лица, удовлетворявшие требованиям ст. 3 Положения.
Министру внутренних дел предоставлялось по мере надобности учреждать в пределах установленного сметного назначения в отдельных губерниях и областях должность второго помощника губернского комиссара; в таких случаях Министр внутренних дел назначал заместителем комиссара по его представлению одного из помощников, в отдельных уездах - должность помощника уездного комиссара <13>.
--------------------------------
<13> Там же. Л. 2893.
В уездах, где не была установлена должность помощника уездного комиссара, губернский комиссар назначал из числа гражданских должностных лиц уезда заместителя уездного комиссара.
Таким образом, правовое положение губернского и уездных комиссаров Курской губернии в период Временного правительства первоначально закреплялось и регулировалось с помощью многочисленных ведомственных циркулярных отношений. Только 19 сентября 1917 г. было издано Временное положение о губернских (областных) и уездных комиссарах, которое сняло многие насущные вопросы, мешавшие нормальному ходу деятельности. Чтобы избежать подобных проблем, не стоит нагружать лишними правовыми актами законодательство сегодня, надо принимать во внимание опыт прошлого.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.