Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Финансовое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
РЕЖИМНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОЦЕДУРЫ СОСТАВЛЕНИЯ ПРОЕКТОВ БЮДЖЕТОВ
К.В. АНДРИЕВСКИЙ
Рассматриваемая в данной статье разновидность бюджетно-правового режима сужает область регулируемых отношений до установления и соблюдения порядка, гарантирующего составление проекта бюджета. Целью указанного режимно-правового регулирования является получение сбалансированного, совершенного на данный момент, проекта акта, который создаст предпосылки для реализации следующей разновидности специального бюджетно-правового режима, закрепляющего порядок его обсуждения и принятия. В соответствии с ч. 1 ст. 169 Бюджетного кодекса Российской Федерации <1> (далее - БК РФ) проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств. Таким образом, в БК РФ четко определяется цель реализации режимных предписаний в условиях данного вида правового режима.
--------------------------------
<1> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".
Реализация указанной стадии бюджетного процесса осуществляется путем соблюдения и достижения различных финансово-экономических показателей и нормативов, а также осуществления методов финансово-экономического анализа <2>. Исходя из того что в основе составления проекта бюджета лежит прогноз социально-экономического развития, формируется возможность гарантированного обеспечения исполнения расходных показателей. При этом следует согласиться с А.Н. Романько относительно проблемности редакции ч. 1 ст. 169 БК РФ <3>. Действительно, закрепление такого назначения указанной процедуры является целью осуществления деятельности не исключительно на первой стадии бюджетного процесса, но характеризует всю конструкцию бюджетного процесса в целом. Кроме того, в основе формирования проекта бюджета, помимо прогноза социально-экономического развития, используются и иные документы (Бюджетное послание Президента РФ, Основные положения бюджетной и налоговой политики и т.д.).
--------------------------------
<2> См.: Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / под ред. Е.Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2009. 1347 с.; Финансовое право: учеб. / отв. ред. Н.И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012. С. 213 - 226; Романько А.Н. Новые этапы реформирования правового регулирования бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации: моногр. / под ред. Н.И. Химичевой. М.: Юрлитинформ, 2015. С. 81; Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права / под ред. М.В. Карасевой. СПб.: Питер, 2003. С. 88.
<3> См.: Романько А.Н. Указ. соч. С. 82.
Ряд дискуссионных моментов связывается с общей оценкой режимно-правового регулирования на данной стадии бюджетного процесса. Так, В.М. Зуев предлагает рассматривать бюджетное планирование как стадию бюджетного процесса <4>. При этом планирование рассматривается им и как стадия бюджетного процесса, и как принцип бюджетной деятельности, и как метод бюджетной деятельности, что "в бюджетном процессе отражает процедуру прохождения бюджетного плана в одной из его стадий. В таком аспекте бюджетное планирование приобретает качество целевой неразрывности и процедурного единства, что и определяет его как целостную стадию бюджетного процесса" <5>. Представляется, что подобную позицию необходимо более основательно аргументировать. При этом важно иметь в виду, на наш взгляд, что бюджетное планирование в большей степени характеризует вид деятельности, характер поведения участников бюджетных отношений, тогда как составление проекта бюджета определяет как цель, так и место отдельной стадии в целостной конструкции бюджетного процесса.
--------------------------------
<4> См.: Зуев В.М. Бюджетное право Российской Федерации: учеб. пособ. Томск: Изд-во Томск. ун-та, 2009. С. 215 - 245.
<5> Там же. С. 215.
"В научной литературе предлагается подразделить стадию составления проектов бюджетов на два этапа: основной (в рамках которого непосредственно осуществляется подготовка проекта закона о бюджете) и подготовительный (который включает формирование материалов и документов, необходимых для составления проекта закона о бюджете)" <6>. При этом подобное внутреннее структурирование данной стадии определяется тем, необходимо ли при составлении проекта бюджета разрабатывать и утверждать, помимо него, также и среднесрочный финансовый план. То есть в данном случае мы исходим из необходимости детализации цели данной стадии в зависимости от задачи получения проекта соответствующего или соответствующих актов.
--------------------------------
<6> Романько А.Н. Указ. соч. С. 85. См. также: Гочияева М.Р. Правовое регулирование подготовки проекта Федерального бюджета в Российской Федерации и США: сравнительно-правовое исследование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2010. С. 16, 17.
Ответственность за составление проекта бюджета возложена на исполнительные органы государственной власти и, соответственно, на исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований (Правительство РФ, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местные администрации муниципальных образований) <7>. Непосредственную работу по составлению проектов бюджетов по поручению органов исполнительной власти общей компетенции осуществляют: на уровне Российской Федерации - Минфин России; на региональном и муниципальном уровнях - финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В целях своевременного и качественного формирования бюджетов Минфин России и соответствующие финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований до разработки проекта бюджета вправе получать необходимые сведения от иных финансовых органов другого уровня бюджетной системы, а также от иных органов государственной власти, органов местного самоуправления <8>.
--------------------------------
<7> См.: Кучеров И.И. Бюджетное право России: курс лекций. М.: Центр ЮрИнфоР, 2002. С. 162 - 176; Болтинова О.В. Бюджетное право: учеб. пособ. М.: Норма, 2009. С. 151 - 161.
<8> См.: Финансовое право: учеб. С. 247 - 250.
Законодатель сужает по сравнению с общим составом участников бюджетного регулирования и субъектов данного правового режима. В соответствии со ст. 171 БК РФ составление проектов бюджетов относится к исключительной компетенции органов исполнительной власти. Детализация подобных органов определяется соответствующим уровнем бюджетной системы Российской Федерации: а) составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством РФ; б) проекта бюджетов субъектов Российской Федерации - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; в) проектов местных бюджетов - исполнительными органами местного самоуправления соответственно. При этом законодатель не ограничивается определением ответственного за составление проекта бюджета. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, органы управления государственными внебюджетными фондами, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований <9>.
--------------------------------
<9> См.: URL: http://budkod.ru/chast-3/razdel-6/glava-20/st-171-bk-rf/kommentarii.
Всю практическую работу по составлению проекта бюджета осуществляет Министерство финансов РФ. Правительство РФ за 10 месяцев до начала финансового года организует работу по составлению проекта бюджета - доведению до представительных и исполнительных органов власти республик в составе Российской Федерации, других субъектов Федерации инструктивного письма об особенностях составления расчетов к проектам бюджетов на следующий год, в том числе о централизованно установленных социальных и финансовых нормах и нормативах и их изменениях <10>.
--------------------------------
<10> См.: Павленко Н.Э. Финансовое право: учеб. пособ. Владивосток: ТИДОТ ДВГУ, 2003. С. 80.
Составление проекта бюджета основывается на целой системе финансово-экономических документов: Бюджетном послании Президента РФ; иных актах соответствующей территории на очередной финансовый год, в том числе прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории; основных направлениях бюджетной и налоговой политики <11>. Прогноз социально-экономического развития поселений разрабатывается на очередной финансовый год либо на очередной финансовый год и плановый период. Порядок ежегодного формирования указанных прогнозов устанавливается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации, местной администрацией. Начиная с 2008 г. прогноз на очередной финансовый год и плановый период разрабатывается путем уточнения параметров планового периода и добавления параметров второго года планового периода.
--------------------------------
<11> См.: Финансовое право: учеб. С. 247 - 250.
При подготовке проектов бюджетов особое значение приобретает прогнозирование. Исходя из сроков составления прогноза социально-экономического развития определяются и перспективы, и характер прогнозируемых показателей <12>. В зависимости от этого и формируются прогнозы на долгосрочную перспективу (свыше пяти лет), среднесрочную перспективу (от трех до пяти лет) и краткосрочную перспективу (на один год). Прогнозируемые показатели ложатся в основу долгосрочных целевых программ субъектов Российской Федерации. Подобный документ ложится в основу финансового обеспечения региона на относительно стабильный период. "Программа содержит приоритеты социально-экономической политики, цели и задачи социально-экономического развития, направления и механизмы реализации целей и задач социально-экономического развития региона на среднесрочной период" <13>.
--------------------------------
<12> См.: Романько А.Н. Указ. соч. С. 92.
<13> Там же. С. 99.
Включение определенных показателей, охватывающих содержание бюджетной программы, основывается прежде всего на бюджетно-правовом регулировании. В контексте этого сложно согласиться с позицией В.М. Зуева. С одной стороны, он логично обращает внимание на детерминированную зависимость между экономикой, бюджетами и налогами <14>. С другой - весьма спорным представляется в этом смысле вывод о том, что "составление проекта бюджета осуществляется на основе налогового законодательства, действующего на данный момент. Поэтому если в бюджетном планировании предусматривается изменение налогового (фискального потенциала, то обязательным приложением к проекту бюджета являются проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах)" <15>. Действительно, налоги и сборы участвуют в формировании бюджета, однако уже в качестве показателей доходных частей бюджета. Более того, вряд ли можно говорить об идентичности целей налогового и бюджетного законодательства. Поэтому уместно ставить вопрос о согласовании налогового и бюджетного регулирования, но не о подобной форме взаимопроникновения.
--------------------------------
<14> См.: Зуев В.М. Указ. соч. С. 219.
<15> Там же. С. 220.
Особенностью данного вида бюджетно-правового режима в контексте реализации его конечной цели (получение проекта акта) является определенная системность документов, которые ложатся в основу проекта акта о бюджете либо на базе которых он подготавливается. Проект бюджета представляет собой определенный комплекс показателей экономического характера, который предполагает целостную совокупность финансовых документов. Под каждый показатель проекта бюджета необходимо соответствующее финансовое обоснование. Именно поэтому при получении окончательной редакции проекта бюджета используются следующие документы <16>: а) перспективный финансовый план (ст. 174 БК РФ); б) перечень налоговых расходов (ст. 174.3 БК РФ); в) долгосрочные целевые программы (ст. 179 БК РФ) и т.д.
--------------------------------
<16> См.: URL: http://budkod.ru/chast-3/razdel-6/glava-20/st-174-bk-rf/kommentarii.
Согласно нормам БК РФ в проекте бюджета любого уровня должны обязательно содержаться основные характеристики бюджета (общий объем доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов); нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в случае, если они не установлены бюджетным законодательством Российской Федерации <17>.
--------------------------------
<17> См.: Финансовое право: учеб. С. 247 - 250.
Порядок составления проектов бюджетов возлагается на представителей исполнительной власти. Так, проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются в порядке, установленном Правительством РФ; проект бюджета субъекта Российской Федерации и проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов составляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации; проект местного бюджета составляется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования (ч. 2 ст. 169 БК РФ). При этом порядок составления проектов бюджетов предполагает ориентированность на два вида сроков (ч. 3, 4 ст. 169 БК РФ). Проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются и утверждаются сроком на три года, что включает очередной финансовый год и плановый период. На такие же сроки утверждаются и проекты бюджета субъекта Российской Федерации, и проекты территориальных государственных внебюджетных фондов. В то же время проект бюджета муниципального района, проект бюджета городского округа, проект бюджета городского округа с внутригородским делением, проект бюджета внутригородского района составляются и утверждаются сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период). Подобный порядок реализуется, если законом субъекта Российской Федерации, за исключением закона о бюджете субъекта Российской Федерации, не определен срок, на который составляются и утверждаются проекты бюджетов муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением, внутригородских районов. Это же касается и проектов бюджета городского, сельского поселения. В случае если проект местного бюджета составляется и утверждается на очередной финансовый год, местная администрация муниципального образования разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план муниципального образования.
В случае возникновения разногласий по проекту бюджета в процессе его подготовки и составления исполнительные органы власти могут вносить в вышестоящие органы свои предложения по изменению и уточнению проектируемых вышестоящим органом власти показателей. Рассмотрение этих предложений первоначально производится в соответствующем вышестоящем исполнительном органе власти. В случае отклонения предложения полностью или частично этот вышестоящий орган обязан совместно с нижестоящим заинтересованным органом составить протокол об имеющихся разногласиях в сроки, установленные соответствующим вышестоящим органом представительной власти <18>.
--------------------------------
<18> См.: Павленко Н.Э. Указ. соч. С. 78.
Выводы:
1. Бюджетно-правовой режим составления проектов бюджета сужает область регулируемых отношений до установления и соблюдения порядка, гарантирующего составление проекта бюджета. Целью указанного режимно-правового регулирования является получение сбалансированного, совершенного на данный момент, проекта акта, который создаст предпосылки для реализации следующей разновидности специального бюджетно-правового режима, закрепляющего порядок обсуждения и принятия его.
2. Данная стадия бюджетного процесса осуществляется путем соблюдения и достижения различных финансово-экономических показателей и нормативов, а также осуществления методов финансово-экономического анализа. Исходя из того что в основе составления проекта бюджета лежит прогноз социально-экономического развития, формируется возможность гарантированного обеспечения исполнения расходных показателей.
3. Бюджетное планирование в большей степени характеризует вид деятельности, характер поведения участников бюджетных отношений, тогда как составление проекта бюджета определяет как цель, так и место отдельной стадии в целостной конструкции бюджетного процесса.
4. Законодатель сужает по сравнению с общим составом участников бюджетно-правового регулирования и субъектов данного режима. В соответствии со ст. 171 БК РФ составление проектов бюджетов относится к исключительной компетенции органов исполнительной власти. Детализация подобных органов определяется соответствующим уровнем бюджетной системы Российской Федерации.
5. При подготовке проектов бюджетов особое значение приобретает прогнозирование. Исходя из сроков составления прогноза социально-экономического развития определяются и перспективы, и характер прогнозируемых показателей. В зависимости от этого и формируются прогнозы на долгосрочную перспективу (свыше пяти лет), среднесрочную перспективу (от трех до пяти лет) и краткосрочную перспективу (на один год). Прогнозируемые показатели ложатся в основу долгосрочных целевых программ субъектов Российской Федерации.
6. Налоги и сборы участвуют в формировании бюджета, однако уже в качестве показателей доходных частей бюджета. Более того, вряд ли можно говорить об идентичности целей налогового и бюджетного законодательства. Поэтому уместно ставить вопрос о согласовании налогового и бюджетного регулирования, но не о подобной форме взаимопроникновения.
7. Особенностью данного вида бюджетно-правового режима в контексте реализации конечной цели его (получение проекта акта) является определенная системность документов, которые ложатся в основу проекта акта о бюджете либо на базе которых он подготавливается. Проект бюджета представляет собой определенный комплекс показателей экономического характера, который предполагает целостную совокупность финансовых документов. Под каждый показатель проекта бюджета необходимо соответствующее финансовое обоснование.
8. Одно из важнейших условий бюджетно-правового регулирования - составление такого проекта бюджета, на основании показателей которого было бы возможно достижение минимальных государственных социальных стандартов, под которыми понимаются государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством.
Литература
1. Болтинова О.В. Бюджетное право: учебное пособие / О.В. Болтинова. Москва: Норма, 2009. 288 с.
2. Гочияева М.Р. Правовое регулирование подготовки проекта Федерального бюджета в Российской Федерации и США: сравнительно-правовое исследование: автореферат диссертации кандидата юридических наук / М.Р. Гочияева. Ростов-на-Дону, 2010. 28 с.
3. Зуев В.М. Бюджетное право Российской Федерации: учебное пособие / В.М. Зуев. Томск: Издательство Томского университета, 2009. 283 с.
4. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / под редакцией Е.Ю. Грачевой. Москва: Проспект, 2009. 1347 с.
5. Кучеров И.И. Бюджетное право России: курс лекций / И.И. Кучеров. Москва: Центр ЮрИнфоР, 2002. 317 с.
6. Павленко Н.Э. Финансовое право: учебное пособие / Н.Э. Павленко. Владивосток: ТИДОТ ДВГУ, 2003. 151 с.
7. Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права / А.Г. Пауль; под редакцией М.В. Карасевой. Санкт-Петербург: Питер, 2003. 208 с.
8. Романько А.Н. Новые этапы реформирования правового регулирования бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации: монография / А.Н. Романько; под редакцией Н.И. Химичевой. Москва: Юрлитинформ, 2015. 167 с.
9. Финансовое право: учебник / ответственный редактор Н.И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. Москва: Норма; ИНФРА-М, 2012. 752 с.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.