Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Прокурорский надзор. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
КОНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
Н.С. БОНДАРЬ, А.А. ДЖАГАРЯН
1. Конституционализация прокурорского надзора: основные измерения (вместо вводных замечаний). Модернизация российской государственности предполагает последовательное решение задач по совершенствованию, обновлению и повышению эффективности всех ее основных институтов на основе системной реализации конституционных ценностей, норм и принципов организации и функционирования всех ветвей государственной власти. В этом плане модернизация российской государственности является проблемой конституционной, имея в виду, что решение связанных с этим задач должно происходить на основе последовательного и неуклонного развертывания в правовой системе и общественной практике ценностно-нормативного потенциала Конституции РФ <1>. Конституционное обоснование процессов модернизации институтов государственности имеет сложный, многоуровневый, многоплановый характер. Одним из проявлений и форм реализации этих процессов является конституционализация требующих обновления государственно-правовых институтов, в особенности тех из них, которые ориентированы на непосредственное, прежде всего юрисдикционное, контрольно-надзорное и иное государственное обеспечение конституционного правопорядка <2>. Конституционализация в этой сфере является предпосылкой и условием поддержания, укрепления, развития конституционных начал во всей правовой системе.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Бондарь Н.С. Конституционная модернизация российской государственности в свете практики конституционного правосудия. Серия "Библиотечка судебного конституционализма". Вып. 5. М.: Юнити-Дана, 2014. С. 11 - 19.
<2> См.: Крусс В.И. Конституционализация правосудия и конституционно-правовые пределы непосредственной демократии в Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2013. N 3.
Под этим углом зрения представляется необходимым оценивать и приобретающие в современных условиях все большую актуальность проблемы организации и развития российского прокурорского надзора, чье предназначение и статусные свойства в механизме Российского государства характеризуются богатой, во многом самобытной историей, оригинальными подходами к решению вопросов организации и функционирования органов прокуратуры в конституционной системе государственной власти. Что же касается самого по себе процесса конституционализации данного государственно-правового института, то высокий уровень проникновения в его нормативно-правовое содержание, в структурно-функциональные характеристики прокурорского надзора конституционных начал (в виде конституционных ценностей, принципов, основ, конституционных аксиом, презумпций, дефиниций и т.п.) определяется, во-первых, прямым конституционным закреплением данного института, причем не просто в одной из статей Конституции, но с его "выведением" в само название одной из ее глав; во-вторых, заданностью самой Конституцией (имея в виду, естественно, не только ее ст. 129, а прежде всего главы 1, 2) последующего активного нормативного правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры; в-третьих, вытекающим из самой Конституции, как бы заранее запланированным ею некоторым "умолчанием", сознательной недосказанностью по поводу конкретного места и роли прокуратуры в системе разделения властей и в общей организационно-функциональной системе российской государственности. Наконец, в-четвертых (что во многом предопределяется предыдущими названными факторами конституционализации), активным включением Конституционного Суда РФ в проверку самых различных аспектов нормативного содержания институтов прокурорского надзора на предмет их соответствия Конституции РФ. В этом плане конституционное правосудие становится - и это можно отметить без преувеличения - ключевым инструментом конституционализации прокурорского надзора.
Поэтому при рассмотрении широко обсуждаемой в российской юридической науке проблематики, касающейся дискуссионных, порой весьма острых вопросов организации и функционирования прокуратуры и прокурорского надзора, важно сосредоточить внимание на выявлении и осмыслении их конституционно-правовых характеристик, в том числе новых, в контексте обширной практики Конституционного Суда РФ. В этом плане, говоря об активной роли конституционного правосудия, достаточно отметить, что только в рамках оценки положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - ФЗ "О прокуратуре РФ") <3> Конституционный Суд РФ обращался к различным аспектам прокурорского надзора более чем в 110 (!) своих решениях.
--------------------------------
<3> См.: Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 (в ред. от 22 декабря 2014 г.) "О прокуратуре Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
Соответственно, именно в свете целей и механизмов конституционализации прокурорского надзора представляют интерес и сложившиеся общетеоретические подходы к его пониманию, которые должны быть увязаны с конституционной реальностью. При этом важно учитывать и то, что сама по себе конституционализация прокурорского надзора имеет различное измерение, включая исторические аспекты становления данного государственно-правового института (его генезис в рамках так называемой фактической конституции российского общества); выявление его конституционной природы на нынешнем этапе развития российской государственности; анализ соотношения национальной модели прокурорского надзора со сложившимися в этой сфере международно-правовыми подходами и зарубежным опытом решения соответствующих вопросов и т.п.
2. Прокуратура России и прокурорский надзор в историко-правовом аспекте институционализации. Принято считать, что историческое появление самой модели прокуратуры связано с развернувшимся в средневековой Европе противостоянием королевской и феодальной власти и принятием королем Филиппом IV Ордонанса от 25 марта 1302 г., учредившего прокуратуру в целях обеспечения посредством надзора исполнения воли монарха <4>. Становление российской прокуратуры не сводилось, однако, к транзитивным (рецепционным) процессам. Этот институт, как полагают исследователи, стал "результатом творчества Петра I и включал элементы французской прокуратуры, шведских омбудсменов и немецких фискалов и чисто русские изобретения" <5>. При этом практически на всем протяжении без малого трехсотлетней истории вопросы, касающиеся места прокуратуры в системе российской государственности, постоянно были в центре острых дискуссий. Как следствие, правовой статус прокуратуры на разных исторических этапах менялся, имел определенную специфику. Однако ретроспективный анализ показывает, что динамизм правового развития прокуратуры сочетался с началами преемственности, и ее главное функциональное назначение оставалось в своей основе стабильным.
--------------------------------
<4> См.: Бессарабов В.Г. Дореформенная (петровская) прокуратура (1772 - 1864 гг.) // Журнал российского права. 2002. N 8. Ряд исследователей связывают исторические корни прокуратуры с римской должностью прокуратура, который мог быть наместником - управляющим провинцией, а также доверенным лицом римского гражданина в судебных, коммерческих делах, домоуправителем, т.е. представителем интересов как государства, так и частного лица. См.: Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 101 - 102.
<5> См.: Казанцев С.М. История царской прокуратуры. СПб., 1993. С. 134.
Учрежденная в 1722 г. тремя петровскими указами <6> прокуратура изначально была ориентирована прежде всего на надзорную деятельность, охватывающую различные сферы административного управления, а также Правительствующий сенат, являвшийся, по сути, высшим государственным органом. Генерал-прокурор был "повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил, и во всех делах, которые к Сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потери времени, по Регламентам и указам отправлял, разве какая законная причина к отправлению ему помешает", а также надзирать, что "в Сенате не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись" (п. п. 1 и 2 Указа от 27 апреля 1722 г.). Надзор отделялся от управления. Прокуроры, подчеркивал Н.В. Муравьев, в отличие от "производящих и решающих дела" органов управления, только "наблюдают за этим производством и решением, охраняют их закономерность, но не принимают другого ближайшего участия в самом существе дела" <7>.
--------------------------------
<6> См.: "Об обязанностях Сенатских членов, о заседаниях Президентов Воинских Коллегий Иностранной и Берг-коллегий в Сенате, о бытии при Сенате Генерал и Обер-прокурорам, Рекетмейстеру, Экзекутору и Герольдмейстеру, а в каждой Коллегии по Прокурору; о выбирании Кандидатов к оным местам, и о чинении при сем выборе и баллотировании присяге по приложенной форме" от 12 января 1722 г. // Полное собрание законов Российской империи. Первое собрание. Т. 6 (1720 - 1722). СПб., 1830. N 3877. С. 479 - 480; "Об установлении должности прокуроров в надворных судах и в пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей" от 18 января 1722 г. // Полное собрание законов Российской империи. Первое собрание. Т. 6 (1720 - 1722). СПб., 1830. N 3880. С. 480; "О должности Генерал-прокурора" от 27 апреля 1722 г. // Полное собрание законов Российской империи. Первое собрание. Т. 6 (1720 - 1722). СПб., 1830. N 3979. С. 662 - 664.
<7> См.: Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. М., 1889. С. 284.
Функция прокурорского надзора сохранилась и после включения прокуратуры в состав Министерства юстиции (по Императорскому манифесту от 8 сентября 1802 г. "Об учреждении Министерств" <8>). Министр юстиции был по должности Генерал-прокурором. В этом, между прочим, историческое подтверждение возможности различных организационных моделей прокурорского надзора при его функциональной стабильности, включая разные варианты соотношения прокуратуры и органов юстиции, в том числе их объединение или "сожительство".
--------------------------------
<8> См.: Полное собрание законов Российской империи. Первое собрание. Т. 27 (1802 - 1803). СПб., 1830. N 20406. С. 243 - 248.
Согласно утвержденным Государственным советом 29 сентября 1862 г. "Основным положениям преобразования судебной части в России" был четко закреплен централизованный порядок прокурорского надзора. "Низшие чины действуют под руководством высших, а верховный надзор за всеми Прокурорами и Обер-прокурорами сосредотачивается в лице Министра юстиции, как Генерал-прокурора" (п. 50) <9>. Из документа следовала триединая "сущность прокурорской обязанности", а именно: 1) "наблюдение за единообразным и точным применением закона"; 2) "обнаружение и преследование перед судом всякого нарушения законного порядка и... требование распоряжений к его восстановлению"; 3) "предложение суду предварительных заключений в случаях, означенных в Уставах гражданского и уголовного судопроизводства" (п. 51).
--------------------------------
<9> См.: Полное собрание законов Российской империи. Второе собрание. Т. 37 (1862). СПб., 1865. N 38761. С. 151.
Концептуальный отход от петровской модели прокуратуры был связан с Судебной реформой 1864 г. Ориентация на "содействие интересам собственников посредством либерализации судебных учреждений" <10> привела к ликвидации общенадзорной функции прокуратуры и сужению полномочий прокурора вне уголовной сферы. Прокуратура становится в основном органом уголовного преследования и поддержания обвинения в суде. Надзор же за рассмотрением гражданских дел приобрел ограниченный характер. По образному выражению С.М. Казанцева, прокурор "еще долго оставался "ходячим манекеном" в гражданском процессе" <11>. В своем биографическом очерке о Д.А. Ровинском, занимавшем одно время должность московского губернского прокурора, А.Ф. Кони, который оценивал Судебную реформу в целом весьма сочувственно, тем не менее крайне отрицательно отозвался об упразднении связанных с должностью прокурора, имевшей, по его словам, "огромное значение в нашем дореформенном строе", прав и обязанностей по надзору за ходом несудебных дел - назвал это "большой ошибкой" составителей Судебных уставов <12>. Коснувшееся прокурора "совершенное изменение в характере деятельности", писал он, "быть может, и выходило красивым с теоретической точки зрения, но и противоречило условиям нашей административной жизни и шло вразрез с внутренними потребностями нашего губернского строя".
--------------------------------
<10> См.: Уортман Р. Властители и судии. Развитие правового сознания императорской России. М., 2004. С. 281.
<11> См.: Казанцев С.М. Роль прокурора в гражданском процессе дореволюционной России // Буржуазные реформы в России второй половины XIX в.: Межвузовский сборник научных трудов. Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та, 1988. С. 87.
<12> См.: Кони А.Ф. За последние годы. СПб., 1898. С. 611.
Упраздненный институт общего прокурорского надзора был восстановлен спустя почти 60 лет уже в советский период. Первоначально он оформился в рамках вновь созданной в составе Народного комиссариата юстиции в 1922 г. (после ликвидации в ноябре 1917 г. <13>) Государственной прокуратуры, на которую в качестве основной была возложена функция "надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений" <14>. Затем - в виде осуществляемого независимо от иных органов "высшего надзора за точным исполнением законов всеми Министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами СССР" (ст. 113 Конституции (Основного Закона) СССР от 5 декабря 1936 г.).
--------------------------------
<13> См.: П. 3 Декрета СНК РСФСР от 24 ноября 1917 г. "О суде" // СУ РСФСР. 1917. N 4. Ст. 50.
<14> См.: Пп. "а" п. 2 Положения о прокурорском надзоре, утвержденного Постановлением ВЦИК от 28 мая 1922 г. // Известия ВЦИК. 1922. 16 июня.
Конституция (Основной Закон) СССР 1977 г., воспринявшая прежний подход к закреплению прокурорского надзора в формально-структурной взаимосвязи с юрисдикционными институтами (раздел VII "Правосудие, арбитраж и прокурорский надзор"), дополнила характеристики прокурорского надзора прямым указанием на цели обеспечения с его помощью единообразного исполнения законов, а также подчеркнула его распространение в том числе на исполнительные и распорядительные органы местных Советов народных депутатов, колхозы, кооперативные и иные общественные организации (ст. 164). Аналогичные положения содержались в ст. 117 Конституции (Основного Закона) РСФСР от 21 января 1937 г. и ст. 176 Конституции (Основного Закона) РСФСР от 12 апреля 1978 г.
Развернувшиеся в конце 1980-х - начале 1990-х годов широкие преобразования и сопровождавшая их общественно-политическая дискуссия лишь подтвердили то обстоятельство, что едва ли в российской государственно-правовой истории найдется другая, наряду с прокуратурой, государственная структура, представления о которой были бы столь поляризованы. Надо признать, вопрос о прокуратуре в России всегда носил отнюдь не академический, а принципиальный социально-политический характер с существенной концентрацией идеологических моментов, включая водораздел между так называемыми "западниками" и "славянофилами". И это не случайно, если иметь в виду, что сама сфера государственной контрольно-надзорной деятельности, в которую прокуратура активно вовлечена с момента ее создания, характеризуется, пожалуй, наиболее непосредственными и зримыми проявлениями коллизионной взаимосвязи ценностей власти и свободы, демократии и дисциплины. В этом плане отведение прокуратуре роли, по существу, основного блюстителя законности нередко трактовалось и продолжает восприниматься теперь (порой даже ценой ухода в некую политико-историческую мифологию) как слабо совместимое с либерально-демократическими догмами и открывающее дорогу для некоего тотального вмешательства публичной власти в сферу личной автономии.
В период перестройки и последовавшей за ней радикальной демократической трансформации оценка наделенной общенадзорными полномочиями прокуратуры как якобы изобретенной В. Лениным в качестве "инструмента проведения воли Коммунистической партии в косном и неуправляемом обществе" и оставшейся существовать в виде "осколка системы автократической власти" нашла поддержку в России и иных постсоциалистических странах <15>. Так, подготовленная в начале 1990-х годов Концепция судебной реформы в Российской Федерации <16> охарактеризовала общий надзор прокуратуры как "державное оружие принуждения в условиях отсутствия материальной заинтересованности производителя и неразвитости гражданского общества". В качестве ориентира было обозначено "постепенное отмирание общенадзорной функции", что отвечало расхожим в тот период представлениям о самодостаточности рыночно-корпоративной саморегуляции. Переход к рынку, отмечалось в Концепции, "обеспечит внутренние естественные стимулы соблюдения законов". Поэтому и отказ от общего надзора "не может повлиять на состояние законности в стране". По сути, речь шла о возвращении к раритетной в контексте российской государственно-правовой истории модели уголовно-ориентированной прокуратуры.
--------------------------------
<15> См.: Холмс С. Введение / Проблемы посткоммунистической прокуратуры // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. N 3. С. 48; а также другие материалы в этой рубрике, отражающие видение прокуратуры авторами, в частности из Болгарии, Венгрии, Польши, Румынии.
<16> См.: Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. С. 59.
Лапидарный и отсылочный характер посвященных прокуратуре норм Конституции РФ 1993 г. стал своеобразным отражением компромисса между сторонниками изложенной точки зрения и теми, кто все же полагал, что переход к реальному конституционализму и связанное с этим усложнение общественных связей, множественность экономических, социальных и политических отношений, сопровождающиеся расширением круга субъектов государственного управления, появление принципиально новых органов и организаций, действия и акты которых не должны противоречить конституции и законам, равно как необходимость не только сохранить, но и упрочить при соответствующем реформировании в новых условиях государственно-правовые структуры, принципиально совместимые с требованиями правового государства, - все это выступает побудительной причиной активизации, а не ослабления общего надзора прокуратуры <17>.
--------------------------------
<17> См., например: Бойцова В.В. Актуальные проблемы общенадзорной деятельности прокуратуры // Правоведение. 1991. N 2. С. 82; Грошевой Ю.М., Полянский Ю.Е. Рецензия на книгу Даева В.Г., Маршунова М.Н. "Основы теории прокурорского надзора" (Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1990) // Правоведение. 1991. N 6. С. 113.
Впрочем, то обстоятельство, что Конституция РФ 1993 г. непосредственно не установила полномочия и порядок деятельности прокуратуры, отнеся решение этих вопросов к предмету законодательного регулирования (ч. 1 ст. 129), не должно вводить в заблуждение относительно конституционной нейтральности в вопросе о статусе прокуратуры и возможностях его сколь угодно гибкого решения. Конституционно-правовой институт прокуратуры имеет объективное содержание, которое должно раскрываться в системе складывающегося на основе Конституции РФ правового регулирования, включая интерпретационную практику конституционного правосудия.
Конституционный Суд РФ многократно обращался к различным аспектам организации и деятельности прокуратуры. Это, в частности, вопросы: назначения на должность и освобождения от должности работников прокуратуры <18>; службы в органах и учреждениях прокуратуры <19> и проведения проверок сообщений о фактах правонарушений, совершенных прокурорскими работниками <20>; участия прокурора в уголовном <21> и гражданском <22> судопроизводстве, а также в производстве по делам об административных правонарушениях <23>; объектов и механизма реализации надзорных полномочий прокуратуры <24>, включая характер и последствия принятия актов прокурорского реагирования <25>; особенностей вовлечения прокуратуры в сферу судебного нормоконтроля <26>. Практика Конституционного Суда по этим и иным вопросам показывает, что конституционное опосредование прокуратуры носит многоуровневый, комплексный характер, и существуют объективные пределы, пересечение которых влечет нарушение целостности государственно-правовой системы и искажение природы прокуратуры.
--------------------------------
<18> См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1999 г. N 17-П // СЗ РФ. 1999. N 51. Ст. 6364; Определения Конституционного Суда РФ: от 6 июля 2000 г. N 129-О // Архив КС РФ. 2000; от 15 февраля 2005 г. N 94-О // Вестник КС РФ. 2005. N 5.
<19> См., например, Определения Конституционного Суда РФ: от 5 июля 2001 г. N 134-О // Вестник КС РФ. 2002. N 1; от 3 октября 2002 г. N 233-О // СЗ РФ. 2003. N 12. Ст. 1174; от 20 февраля 2003 г. N 86-О // Архив КС РФ. 2003; от 20 октября 2005 г. N 361-О // Архив КС РФ. 2005; от 21 июня 2011 г. N 793-О-О // Архив КС РФ. 2011; от 17 июля 2012 г. N 1316-О // Архив КС РФ. 2012; от 17 июля 2014 г. N 1728-О // Архив КС РФ. 2014.
<20> См., например: Определение Конституционного Суда РФ от 11 июля 2002 г. N 204-О // Архив КС РФ. 2002.
<21> См., например, Постановления Конституционного Суда РФ: от 17 июля 2002 г. N 13-П // СЗ РФ. 2002. N 31. Ст. 3160; от 4 марта 2003 г. N 2-П // СЗ РФ. 2003. N 12. Ст. 1176; от 8 декабря 2003 г. N 18-П // СЗ РФ. 2003. N 51. Ст. 5026; от 29 июня 2004 г. N 13-П // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2804; от 11 мая 2005 г. N 5-П // СЗ РФ. 2005. N 22. Ст. 2194; от 2 июля 2013 г. N 16-П // СЗ РФ. 2013. N 28. Ст. 3881.
<22> См., например, Определения Конституционного Суда РФ: от 20 февраля 2003 г. N 39-О // Архив КС РФ. 2003; от 20 января 2004 г. N 14-О // Архив КС РФ. 2004; от 25 марта 2004 г. N 84-О Архив КС РФ. 2004; от 18 декабря 2007 г. N 831-О-О // Архив КС РФ. 2007; от 28 мая 2009 г. N 589-О-О // Архив КС РФ. 2009; от 22 апреля 2010 г. N 547-О-О // Архив КС РФ. 2010; от 20 октября 2011 г. N 1365-О-О // Архив КС РФ. 2011; от 25 февраля 2013 г. N 200-О // Архив КС РФ. 2013; от 21 ноября 2013 г. N 1782-О // Архив КС РФ. 2013; от 20 февраля 2014 г. N 402-О // Архив КС РФ. 2014.
<23> См., например: Определение Конституционного Суда РФ от 25 сентября 2014 г. N 2156-О // Архив КС РФ. 2014.
<24> См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. N 3-П // СЗ РФ. 2000. N 9. Ст. 1066; Определения Конституционного Суда РФ: от 21 февраля 2008 г. N 86-О-О // Архив КС РФ. 2008; от 13 октября 2009 г. N 1340-О // Архив КС РФ. 2009; от 27 января 2011 г. N 90-О-О // Архив КС РФ. 2011; от 21 апреля 2011 г. N 449-О-О // Архив КС РФ. 2011; от 19 июня 2012 г. N 1156-О // Архив КС РФ. 2012; от 25 февраля 2013 г. N 325-О // Архив КС РФ. 2013; от 17 июля 2014 г. N 1573-О // Архив КС РФ. 2014.
<25> См., например, Определения Конституционного Суда РФ: от 24 февраля 2005 г. N 84-О // Архив КС РФ. 2005; от 24 марта 2005 г. N 110-О // Архив КС РФ. 2005; от 16 февраля 2012 г. N 270-О-О // Архив КС РФ. 2012; от 23 октября 2014 г. N 2344-О // Архив КС РФ. 2014.
<26> См., например, Постановления Конституционного Суда РФ: от 11 апреля 2000 г. N 6-П // СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1774; от 18 июля 2003 г. N 13-П // СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3101.
Осмысление конституционно-правовой концепции прокуратуры, прежде всего в контексте ее общенадзорной функции, является принципиально важным в современных условиях продолжающегося поиска адекватного сопряжения ценностей "суверенного и сильного государства" с признанием "свободы для развития в экономике, социальной сфере, в гражданских инициативах" в качестве "лучшего ответа как на внешние ограничения, так и на наши внутренние проблемы", что предполагает в том числе совершенствование институтов надзора и контроля <27>. В этом плане вопросы самой сущности прокурорского надзора, его места и роли в конституционном механизме Российского государства, включая соотношение с доктриной разделения властей и прочими направлениями (формами) государственной контрольно-надзорной деятельности, равно как вопросы оснований и порядка реализации прокуратурой проверочных мероприятий, приобретают особую актуальность.
--------------------------------
<27> См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 4 декабря 2014 г. // Российская газета. 2014. 5 дек.
При этом нельзя не учитывать, что статусные характеристики прокуратуры после принятия Конституции РФ 1993 г. находятся в движении, которое происходит не всегда однонаправленно и последовательно, непротиворечиво. В формально-юридическом плане об этом свидетельствуют в первую очередь многочисленные изменения, внесенные в ФЗ "О прокуратуре РФ", который по состоянию на 1 января 2015 г. был скорректирован 37 законами. Продолжающаяся дискуссия <28> относительно эффективности состоявшегося перехода к организационно обособленной вневедомственной следственной модели с исключением из компетенции прокурора полномочий по процессуальному руководству следствием <29>, включая такие оценки текущего состояния в этой сфере, как "кризис социально-правовой идентичности следователя и прокуратура" <30> и "институциональный хаос" <31>, а также обсуждение перспектив возвращения института судебных следователей <32>, учреждения следственных судей <33> позволяют судить о том, что вопрос о роли прокурора в уголовном преследовании также остается открытым.
--------------------------------
<28> См., например: Гаврилов Б.Я. Перераспределение процессуальных и надзорных полномочий между прокурором и руководителем следственного органа: объективная необходимость или волюнтаризм в праве? // Уголовное судопроизводство. 2009. N 4; Констанов Ю.А. Необходимость возвращения прокурорского надзора за следствием // Уголовный процесс. 2012. N 5; Махов В.Н. Роль прокурора в уголовном преследовании в России и в зарубежных государствах // Законность. 2014. N 8; Попов И.А. Актуальные проблемы прокурорского надзора за предварительным следствием и меры по их разрешению // Уголовное судопроизводство. 2012. N 1; Ткачев И.В. О необходимости расширения полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью Следственного комитета // Российская юстиция. 2014. N 9.
<29> См.: Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 24. Ст. 2830; Федеральный закон от 6 июня 2007 г. N 90-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 24. Ст. 2833; Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ (в ред. от 22 декабря 2014 г.) "О Следственном комитете Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 15.
<30> См.: Цветков Ю.А. Кризис социально-правовой идентичности следователя и прокурора // Уголовное судопроизводство. 2014. N 1.
<31> См.: Головко Л.В. Развитие российского предварительного следствия и сравнительно-правовые архетипы досудебного производства // Расследование преступлений: проблемы и пути их решения: Сборник научно-практических трудов / под ред. А.И. Бастрыкина. М.: Академия СК России, 2014. Вып. 3. С. 191.
<32> См.: П. 10 Перечня поручений Президента РФ, утвержденного 2 декабря 2014 г. по итогам заседания Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека. URL: http://kremlin.ru/assignments/47174; Зорькин В.Д. Конституция живет в законах // Российская газета. 2014. 17 дек.; Смирнов А.В. Докажите, ваша честь // Российская газета. 2015. 13 янв.; Васильева Т.Ю. О необходимости создания института следственных судей в рамках политики государства по совершенствованию российской судебной системы // Право и политика. 2015. N 1.
<33> См.: Ямшанов Б., Куликов Вл. Главный по арестам // Российская газета. 2015. N 59 (6621). 12 марта.
Модификации подверглась и собственно конституционная основа прокуратуры через внесение поправок в Конституцию РФ <34>. С одной стороны, это подтверждает конституционную ценность прокуратуры, ее прочную взаимосвязь с институтами конституционного строя. С другой - очевидную незавершенность процесса определения конституционно-правовой парадигмы ее развития. Сегодня во многом остается открытым вопрос определения основных направлений реформирования законодательства о прокуратуре и прокурорском надзоре, в связи с чем представляется вполне обоснованным подход Конституции, связанный не только с сохранением, но в определенной мере и расширением дискреционных возможностей законодателя в этой сфере.
--------------------------------
<34> См.: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. N 2-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 6. Ст. 548.
Вместе с тем в настоящее время остается слабо разработанным целый ряд связанных с обсуждаемым институтом фундаментальных конституционных проблем. Это проявилось в том числе в ходе недавнего рассмотрения Конституционным Судом РФ дела о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О прокуратуре РФ" в части осуществления на их основе прокурорского надзора за исполнением законов в деятельности некоммерческих организаций <35>. Как в рамках позиций сторон по данному делу, так и в полученных на запросы Конституционного Суда ответах научных учреждений и специалистов получили отражение различные, в чем-то взаимоисключающие подходы, касающиеся специфики прокурорского надзора, необходимой и обоснованной степени детализации его правового регулирования, возможностей проведения прокурорского надзора в инициативном порядке и т.п. Общий тон комментариев к этому делу в средствах массовой информации сводился к тому, что Конституционный Суд, подвергший оспариваемые законоположения ограничительному конституционно-правовому истолкованию и частичной дисквалификации, едва ли не выступил в интересах "возмущенных общественников" в пользу "масштабной реформы прокуратуры" <36>. На этом фоне появился и законопроект, предусматривающий в целях преодоления "избыточного административного давления на бизнес" запрет осуществления прокуратурой проверочных мероприятий, если это "отнесено к компетенции уполномоченных государственных и муниципальных органов" <37>.
--------------------------------
<35> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 г. N 2-П по делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений "АГОРА", межрегиональной общественной организации "Правозащитный центр "Мемориал", международной общественной организации "Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество "Мемориал", региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам "Гражданское содействие", автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг "Забайкальский правозащитный центр", регионального общественного фонда "Международный стандарт" в Республике Башкортостан и гражданки С.А. Ганнушкиной // СЗ РФ. 2015. N 9. Ст. 1389.
<36> См., например: Проверять, но не бесконечно // Ведомости. 2015. 18 февр.; Прокуратуре временно прописан другой закон // Независимая газета. 2015. 18 февр.; Сроки поджимают // Новые известия. 2015. 18 февр.
<37> См.: Проект Федерального закона N 738696-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" (внесен 6 марта 2015 г. членом Совета Федерации ФС РФ О.А. Казаковцевым). URL: http://asozd2.duma.gov.ru.
При этом "незамеченными" остались другие оценки Постановления (в том числе высказанные от имени Конституционного Суда), связанные с указанием на принципиальную ошибочность самой постановки вопроса о том, "кто выиграл процесс": прокуратура или НПО; главный смысл рассмотренного дела и принятого Постановления заключался в поиске баланса между конституционными ценностями эффективной государственной власти, с одной стороны, и институтами гражданского общества - с другой <38>. Очевидно, что демократическим институтам гражданского общества нужны сильные контрольно-надзорные институты государства <39>, включая прокуратуру, и Постановление Конституционного Суда направлено на сбалансированное обеспечение в равной мере частных и публичных интересов. Сформулированные в Постановлении (по существу, впервые в конституционно-судебной практике) подходы к определению конституционной природы прокуратуры и прокурорского надзора нуждаются в доктринальном анализе.
--------------------------------
<38> См.: Развитие гражданского общества невозможно без сильных институтов власти. РАПСИ. 2015. 17 февр. (URL: http://rapsinews.ru/judicial_news/20150217/273180355.html).
<39> См.: Джагарян А.А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации. М.: Формула права, 2008.
3. Прокурорский надзор как самостоятельный государственно-властный институт универсального обеспечения законности: единство административных, юрисдикционных и правотворческих начал. Исследование места и роли прокурорского надзора в конституционном механизме современной российской государственности позволяет обнаружить его конституционно-правовую природу как результат высокого уровня конституционализации данного института.
При имеющемся в отечественной конституционной доктрине достаточно широком плюрализме мнений относительно определения государственно-правового статуса прокуратуры, включая обоснование ее принадлежности к одной из классических (законодательной <40>, исполнительной <41>, судебной <42>) или новых, нетрадиционных (президентской <43>, контрольной <44>, обособленной прокурорской <45>) ветвей власти, следует признать: в основе разнообразных точек зрения на природу прокурорского надзора лежит комплексность вытекающих из Конституции РФ статусных характеристик прокуратуры, ее вовлеченность в той или иной мере (организационно, статутно или функционально) в деятельность всех ветвей властей, а также выполнение ею существенной роли в механизме их сдержек и противовесов.
--------------------------------
<40> См.: Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1991. С. 44; Козлов А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Общая часть. Екатеринбург: Изд-во Государственной юридической академии, 1994. С. 8; Ломовский В. Какой власти принадлежит прокуратура? // Российская юстиция. 2001. N 9.
<41> См.: Байкин И.М. Правовой анализ полномочий органов исполнительной ветви власти и прокуратуры // Российский юридический журнал. 2011. N 5; Точиловский В.М. О концепции прокурорской власти // Советское государство и право. 1990. N 9. С. 46; Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий / отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 364; Проблемы общей теории права и государства: учебник / под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М.: Норма; Инфра-М, 2004. С. 695.
<42> См.: Эрделевский А.М. О некоторых вопросах правового статуса прокуратуры // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. N 6.
<43> См.: Кашелевский В.Д. Прокуратура в системе органов государственной власти Российской Федерации: теоретический аспект. Пенза: Пензенская правда, 2007. С. 61 - 62; Чуглазов Г., Кулагин П. Прокуратура должна стать органом президентской власти // Законность. 2001. N 1.
<44> См.: Бурмистров А.С. Структура контрольной власти в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 4; Буянский С.Г. Правовые основы функционирования прокуратуры как органа контрольной власти // Закон. 2005. N 5. С. 106 - 109; Мартынов А.В. Контрольная власть в России: понятие, формы и юридическое значение // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2009. N 3. С. 209; Степашин С.В., Двуреченских В.А., Чегринец Е.А., Чернавин Ю.А. Власть - Демократия - Контроль. М.: Финансовый контроль, 2005. С. 151 - 152; Чиркин В.Е. Контрольная власть. М., 2008.
<45> См., например: Мельников Н.В. К вопросу о необходимости конституционного закрепления контрольной власти в России // Журнал конституционного правосудия. 2012. N 4.
Конституция РФ, предусматривая осуществление государственной власти на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10) и тем самым предполагая распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти и их взаимное уравновешивание при невозможности ни для одной из них подчинить себе другие <46>, исходит из того, что прокуратура, напрямую не причисленная ни к одной из упомянутых ветвей власти, не выведена за пределы регулятивного воздействия принципа разделения властей. Реализация возложенных на нее полномочий, как отмечается в одном из решений Конституционного Суда, "не должна приводить к подмене функций органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также местного самоуправления" <47>. Связанность прокуратуры принципом разделения властей, не допускающая ее вмешательства в осуществление закрепленных согласно Конституции РФ и закону за иными органами государственной власти исключительных прерогатив, не означает, однако, что вопрос о конституционно-правовом статусе прокуратуры сводится к выявлению и обоснованию ее автономии и зависимости во взаимоотношениях с другими государственными органами.
--------------------------------
<46> См., например: абз. 3 п. 2 мотивиров. части Постановления Конституционного Суда РФ от 29 мая 1998 г. N 16-П по делу о проверке конституционности части 4 статьи 28 Закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" // СЗ РФ. 1998. N 23. Ст. 2626; абз. 2 п. 4 мотивиров. части Определения Конституционного Суда РФ от 7 октября 2005 г. N 341-О по запросу Сахалинской областной Думы о проверке конституционности пункта 6 статьи 4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Вестник КС РФ. 2006. N 2.
<47> См.: Абз. 2 п. 3 мотивиров. части Постановления Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. N 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации // СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1774.
Конституция РФ обособляет институт прокуратуры в общей системе федеральных органов государственной власти (ст. 129) и одновременно напрямую обозначает некоторые ориентиры для определения его функциональных задач. Это находит свое выражение в таких моментах, как:
а) совместная (кооперативная), с участием Президента РФ и Совета Федерации, процедура наделения полномочиями Генерального прокурора РФ и его заместителей (п. "е.1" ст. 83, п. "з" ч. 1 ст. 102, ч. 2 ст. 129), исключающая решение данных вопросов в одностороннем порядке;
б) закрепление за Генеральным прокурором РФ связанного с реализацией мер уголовной и административной ответственности в отношении депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации полномочия по обращению к соответствующей палате Федерального Собрания с представлением о лишении парламентского иммунитета (ч. 2 ст. 98). Здесь - не только дополнительное подкрепление вывода об отсутствии подчиненности прокуратуры федеральному Парламенту, но и характеристика ее причастности к механизму государственного принуждения и охраны правопорядка;
в) подчеркнутая взаимосвязь прокуратуры с институтами правосудия в рамках их совместного конституирования в главе 7 Конституции и одновременно их нетождественность, самостоятельность - правосудие осуществляется только судом (ч. 1 ст. 118). Отсюда, кроме прочего, принципиальная возможность наличия у прокуратуры иных полномочий, помимо непосредственно связанных с ее вовлечением в конкретные виды судопроизводства.
В феврале 2014 г. конституционные основы прокуратуры подверглись изменениям. На первое место при закреплении этого института было поставлено определение полномочий, организации и порядка деятельности прокуратуры федеральным законом (ч. 1 ст. 129 Конституции РФ). Также произошел отказ от конституционного закрепления прокуратуры в виде единой централизованной системы с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ и одновременно переход к модели назначения (и освобождения от должности) Президентом РФ иных прокуроров, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров. Хотя нельзя исключить, что практика реализации вновь установленных конституционных норм может сложиться по-разному, реальный смысл указанных изменений не может быть понят без конституционного признания повышенного уровня дискреционных полномочий законодательной власти при последующем регулировании данной сферы отношений, что, кроме того, нельзя оценивать в отрыве от общего контекста состоявшихся конституционных поправок.
Основная цель рассматриваемых поправок, как известно, - достижение единообразия в судебной практике и тем самым повышение уровня правовой определенности и гарантирования равной защиты прав и свобод человека и гражданина <48>. Проведение ради этой цели реорганизации судебной системы в увязке с преобразованием прокуратуры вполне логично, поскольку отражает инструментальное значение прокуратуры как одного из влиятельных элементов правового механизма обеспечения законности, включая утверждение единства в понимании всеми публично-властными и частными субъектами законов и практики их применения в общегосударственном масштабе <49>.
--------------------------------
<48> См.: Выступление Президента РФ В.В. Путина на пленарном заседании Петербургского международного экономического форума (Санкт-Петербург, 21 июня 2013 г.) URL: http://www.kremlin.ru/news/18383; пояснительная записка "Обоснование необходимости принятия поправки к Конституции Российской Федерации о Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации". URL: http://asozd2.duma.gov.ru.
<49> См.: Ястребов В.Б. Прокурорский надзор. М.: Зерцало-М, 2011. С. 4.
В этом плане с учетом обновленной редакции наименования главы 7 Конституции РФ "Судебная власть и прокуратура" при оценке рассматриваемых изменений речь должна идти не только о расширении дискреционных полномочий законодателя в определении правового статуса прокуратуры, а и о тенденции дальнейшего обособления института прокуратуры в государственном механизме. При этом, очевидно, предполагается возрастание роли прокуратуры в решении задач, выходящих за рамки уголовно-правовой сферы и относящихся по своему характеру к основным конституционным функциям государства, включая гарантирование Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, охрану суверенитета, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Соответственно, отнесение к компетенции Президента РФ вопросов назначения (и освобождения от должности) прокуроров субъектов Российской Федерации (по представлению Генерального прокурора РФ), а также иных прокуроров, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, свидетельствует не о причислении прокуратуры к системе власти Президента РФ, а об усилении гарантий подчиненности руководящего состава органов прокуратуры публичным (всеобщим) интересам в противовес определенным образом понимаемым ведомственным, служебным интересам.
В Постановлении от 17 февраля 2015 г. N 2-П Конституционный Суд РФ сделал особый акцент на том, что при определении статусных характеристик прокуратуры законодатель не обладает полной свободой усмотрения и должен учитывать конституционно-правовую природу этого государственно-властного института, исходя в том числе из исторически сложившегося понимания его роли и предназначения в правовой системе России и ее правовых традиций (абз. 1 п. 3 мотивиров. части). Как вытекает из Постановления, возложенные на прокуратуру в системе действующего регулирования публичные функции по осуществлению от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, могут рассматриваться как характеризующие основы конституционно-правового статуса прокуратуры, притом что этот статус тесно связан с относящимися к основам конституционного строя ценностями верховенства закона, единства правового пространства, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Осуществляемая прокуратурой функция надзора за исполнением законов, отмечается в Постановлении, является "самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства" (абз. 4 п. 3 мотивиров. части). Это позволяет выделить прокурорский надзор в системе государственной власти, с одной стороны, и отграничить его от реализуемых иными государственными органами функций государственного контроля (надзора) - с другой. Такой подход имеет существенное значение в свете ранее выраженной Конституционным Судом РФ правовой позиции, согласно которой контрольная функция присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции <50>.
--------------------------------
<50> См.: Абз. 2 п. 11 мотивиров. части Постановления Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1997 г. N 18-П // СЗ РФ. 1997. N 50. Ст. 5711; абз. 2 п. 2 мотивиров. части Постановления Конституционного Суда РФ от 16 июля 2004 г. N 14-П // СЗ РФ. 2004. N 30. Ст. 3214; абз. 3 п. 3 мотивиров. части Постановления Конституционного Суда РФ от 18 июля 2008 г. N 10-П // СЗ РФ. 2008. N 31. Ст. 3763; абз. 2 п. 2.1 мотивиров. части Определения Конституционного Суда РФ от 29 января 2015 г. N 185-О // Архив КС РФ. 2015.
Вместе с тем нельзя не учитывать, что в России, как и во многих других государствах, становление органов охраны законности и правопорядка происходило в сложных условиях сочетания, а порой переплетения, смешения контрольных и надзорных государственных функций. Однако, как справедливо отмечается в юридической литературе, ни в одном акте на данный момент нет четкого разграничения понятий контроля и надзора, из содержания норм видно, что законодатель применяет контроль и надзор как взаимосвязанные, во многом схожие понятия <51>. Происходящее в итоге фактическое отождествление этих понятий как "синонимичных" вряд ли можно оправдать <52>: Конституционный Суд РФ исходит из того, что прокурорский надзор и специализированный (ведомственный) государственный контроль (надзор), хотя и служат проявлениями контрольной функции государства, обладают спецификой, которая не может не учитываться законодателем.
--------------------------------
<51> См.: Ткаченко М.В. Государственный контроль как функция государственного управления // Общество и право. 2010. N 1. С. 84.
<52> Именно такой подход имел место в заключении профессора О.М. Олейник как специалиста по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобами некоторых некоммерческих правозащитных организаций и гражданки С.А. Ганнушкиной. "Понятия "контроль" и "надзор" являются синонимами, различия между ними невелики, они не имеют существенного правового значения и, как правило, связаны со сложившимися традициями словоупотребления", - делает вывод О.М. Олейник (Конституционный Суд РФ. Архив за 2015 г.).
Из системного анализа текста Постановления вытекает, что прокурорский надзор как самостоятельная форма государственно-властной деятельности характеризуется прежде всего тем, что он:
а) предназначен для универсальной постоянной и эффективной защиты конституционно значимых ценностей и, соответственно, ориентирован как целями обеспечения правовой безопасности относящихся к основам конституционного строя принципов, включая прежде всего верховенство Конституции РФ и закона, так и правозащитными целями, связанными с гарантированием институтов конституционно-правового статуса личности;
б) осуществляется независимо на организационно обособленной от других органов государственной власти основе, притом не подменяя иные государственные органы;
в) имеет вне- и надведомственный, а также межотраслевой характер, охватывая собой обеспечение неукоснительного соблюдения Конституции РФ и законов, в том числе теми государственными органами, на которые возложены функции специального (ведомственного) государственного контроля (надзора);
г) определяет координирующее положение прокуратуры во взаимоотношениях с другими государственными органами, осуществляющими функции государственного контроля (надзора);
д) реализуется на основе специального правового регулирования, которое не может автоматически воспроизводить общие подходы к организации и проведению специального (ведомственного) государственного контроля (надзора), в том числе в части определения плановости, предмета контрольно-надзорной деятельности, полномочий осуществляющих ее субъектов, степени правовой детализации ее процедурных условий;
е) предполагает наличие особого организационно-кадрового механизма, призванного обеспечивать реализацию соответствующих функций лицами, имеющими высокую правовую квалификацию;
ж) осуществляется не только в связи с конкретными обращениями (так называемые инцидентные основания), но и в инициативном порядке, на основании дискреционного решения органов прокуратуры, которое, однако, не может приниматься произвольно, а должно быть связано с конкретными сведениями, указывающими на наличие признаков нарушений законов;
з) имеет в своей основе документарный (камеральный) характер, что не исключает проведения при наличии необходимости выездных надзорных мероприятий, связанных с непосредственным нахождением прокурорских работников на территории проверяемой организации.
С этих позиций заслуживает сдержанно-критической оценки подход, в рамках которого прокуратуру предлагается рассматривать как возглавляющую систему государственного контроля <53>. С одной стороны, во взаимоотношениях с органами государственного контроля прокуратура выступает не как однородный с ними институт. С другой - сам характер ее главной роли в этих отношениях определяется не административной субординацией, а координацией, направленной на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия этих органов, а также неукоснительного соблюдения ими в своей деятельности охраняемых законом частных и публичных интересов.
--------------------------------
<53> См.: Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля в Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 84 - 85.
Таким образом, конституционное регулирование прокуратуры в его истолковании Конституционным Судом и в контексте исторически развивающейся практики его реализации позволяет говорить о процессах утверждения прокуратуры в качестве самостоятельного органа государственной власти, который занимает особое место в системе сдержек и противовесов в разделении властей, отличается специфическими принципами организации и деятельности и наличием функциональных связей между всеми звеньями его системной организации, использует особые формы и методы реализации своих полномочий, обладает реальной возможностью уравновешивать с помощью сдержек и противовесов другие ветви власти <54>.
--------------------------------
<54> Вывод об особом характере прокурорского надзора был сделан еще в советской конституционно-правовой науке, например, И.Е. Фарбером, который полагал, что "прокурорский надзор в Советском государстве есть особая деятельность социалистического государства, основанная на демократических принципах и представляющая собой форму осуществления государственной власти" (Фарбер И. Конституционные основы прокурорского надзора в Советском государстве // Советская прокуратура на страже законности. Саратов, 1973. С. 28). Однако и сейчас эта точка зрения, имеющая определенную поддержку, все еще не стала общепринятой. О понимании прокуратуры как обладающей уникальным статусом, в том числе в свете концепции самостоятельной прокурорско-надзорной власти, см.: Буянский С.Г. Прокуратура в условиях административно-правовой реформы. М.: Буквовед, 2006; Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность: Правовые средства обеспечения конституционных прав и свобод граждан России. М., 2003. С. 68 - 107; Казанник А.И. Конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации: мифы и реальность // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 5; Капинус О.С. Конституционные основы деятельности прокуратуры Российской Федерации // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2013. N 5. С. 14 - 15. Интересно, что аналогичное мнение в отношении статуса прокуратуры было высказано и в одном из заключений при принятии Конституционным Судом РФ Постановления от 17 февраля 2015 г. N 2-П, а именно - в заключении кафедры уголовного процесса и криминалистики юридического факультета Южного федерального университета, подготовленном профессором Ю.А. Ляховым и доцентом Н.Т. Антиповой. Однако сделанный в названном заключении более категорический вывод о том, что "прокуратура имеет все признаки самостоятельной ветви государственной власти" (Конституционный Суд РФ. Архив за 2015 г.), как представляется, является не бесспорным.
В содержательном плане надзорная деятельность прокуратуры имеет интегральный, комплексный характер, определяемый в своей основе системным единством административных, юрисдикционных и даже правотворческих начал. При всем многообразии возможных теоретических конструкций прокурорского надзора нельзя не признать, что прокуратура - это прежде всего правоприменительный орган, призванный в присущих ему формах, соответствующими методами и средствами обеспечивать через принятие властно-обязывающих актов и вовлечение в функционирование механизма государственного принуждения исполнение Конституции РФ и законов, добиваясь укрепления режима законности и правопорядка и поддержания общественной безопасности по различным направлениям, составляющим управление делами государства. Здесь важно оговориться, что административная деятельность как таковая не сводится к реализации исполнительной власти, а охватывает все сферы отношений государственного управления, которое осуществляется органами различных ветвей государственной власти и, более того, - в некоторых случаях негосударственными организациями. Надзорные функции исполняются прокуратурой в рамках определенного (близкого к административному) регламента и организационно-процедурных условий. При этом специфика прокурорско-надзорной деятельности проявляется в том, что связанные с ее осуществлением требования прокурора не имеют абсолютного характера, безусловность их исполнения реализуется путем специальных процедур: посредством вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. В Определении от 24 февраля 2005 г. N 84-О <55> Конституционный Суд сделал вывод о том, что само по себе представление прокурора силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить соответствующие органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке.
--------------------------------
<55> См.: Архив КС РФ. 2005.
В этом плане следует учитывать, что административные начала прокурорско-надзорной деятельности дополняются и обеспечиваются ее юрисдикционной составляющей, которая при этом не сводится только к полномочиям прокурора участвовать в различных формах судопроизводства и самостоятельно возбуждать производство по делу об административном правонарушении. Юрисдикционность характеризует прежде всего сами по себе мероприятия прокурорского надзора как направленные на выяснение в установленной процедуре фактов наличия или отсутствия нарушений закона, включая оценку законности принятых соответствующими органами и должностными лицами нормативных правовых актов и обеспечение с учетом итогов такой оценки восстановления нарушенных прав. Субъектам, в отношении которых осуществляется прокурорская проверка, как вытекает из Постановлений Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. N 3-П и от 17 февраля 2015 г. N 2-П, должны быть гарантированы реальные возможности для эффективной защиты своих прав и законных интересов, чтобы они не ставились лишь в положение объекта внешнего воздействия. Тем самым предполагается, что в отношении прокурорского надзора, который не тождествен институтам правосудия, могут быть применены (с учетом его объективных особенностей) требования, вытекающие из стандартов так называемого эффективного средства правовой защиты <56>. Не случайно в юридической литературе поставлен вопрос о признании прокурорского надзора как самостоятельного вида процессуальной деятельности, с особенностями актов, процедур и иных процессуальных атрибутов <57>.
--------------------------------
<56> Европейский суд по правам человека не признает жалобу прокурору в рамках российской правовой системы, отвечающей требованиям, предъявляемым к эффективному средству правовой защиты, не как таковую, а в связи с определенными процессуальными недостатками, включая отсутствие обязанности прокурора лично выслушивать заявителя и обеспечивать его эффективное участие в последующем разбирательстве, непризнание заявителя стороной такого разбирательства, а лишь наличие у него права на получение информации о рассмотрении жалобы. См., например: § 104 Постановления Европейского суда по правам человека от 10 января 2012 г. по делу "Ананьев и другие (Ananyev and Others) против Российской Федерации" // Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2012. N 8. С. 96 - 152.
<57> См.: Гулягин А.Ю. Прокуратура в системе правоохранительных органов административной юрисдикции / под ред. В.П. Рябцева. М.: Юрист, 2012.
Вместе с тем прокурорско-надзорная деятельность интегрирована и в конституционный механизм государственного правотворчества <58> на основе: а) принятия по итогам надзорных мероприятий актов прокурорского реагирования в целях изменения противоречащего Конституции РФ и закону нормативного акта путем исключения из него соответствующих положений (ст. 24 ФЗ "О прокуратуре РФ"); б) участия органов прокуратуры в судебном нормоконтроле (ст. 245, ч. 1 ст. 251 ГПК РФ, ч. 1 ст. 52 АПК РФ), включая конституционно-судебный процесс (Постановления Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. N 6-П, от 18 июля 2003 г. N 13-П); в) внесения прокурором при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов (ст. 9 ФЗ "О прокуратуре РФ"); г) проведения прокурором антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (ст. 9.1 ФЗ "О прокуратуре РФ").
--------------------------------
<58> См. подробнее: Бессарабов В.Г., Хуторецкий Р.Б. Участие российской прокуратуры в правотворческой деятельности. М.: Камерон, 2006; Завражнов Е.В. Правотворческая функция органов прокуратуры // Законность. 2014. N 7.
4. Национальная модель прокуратуры в соотношении с зарубежной практикой. Придание прокуратуре Российской Федерации особого статуса в государственном механизме, который определяется возложением на нее функций и полномочий, ориентированных прежде всего на решение задач универсального надзора за законностью, нередко подвергается критической оценке с отсылкой к зарубежному опыту и сложившимся в этой сфере международным стандартам. Однако, как свидетельствует компаративистский анализ, для вывода о наличии какой-либо идеальной модели органов прокуратуры нет оснований <59>. В современных демократических правовых государствах существует широкое разнообразие подходов в отношении организации прокуратуры и определения ее функционального содержания в условиях конкретного специфически-национального контекста.
--------------------------------
<59> Феномен прокуратуры, отмечает Т.А. Решетникова, следует определять в контексте социально-политических условий ее организации и функционирования, с учетом национальных традиций и менталитета общества, а изменение статуса, структуры, задач и функций прокуратуры должно осуществляться гармонично и в рамках социально обусловленной концепции реформирования судебной и правовой систем. См.: Решетникова Т.А. Правовой статус, функции и полномочия прокуратуры в странах СНГ (сравнительно-правовое исследование): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 3.
Так, исходя из места прокуратуры в системе государственных органов, исследователями выделяются четыре группы стран, в рамках которых прокуратура: 1) входит в состав министерства юстиции, хотя при этом может относиться к органам правосудия и действовать при судах, а прокуроры могут принадлежать к судейскому корпусу, "магистратуре" (Бельгия, Дания, Нидерланды, Польша, США, Франция, Япония); 2) полностью включена в состав судебной системы и находится при судах либо пользуется в рамках судебной власти административной автономией (Болгария, Испания, Латвия, Колумбия); 3) выделена в самостоятельную систему и подотчетна парламенту или главе государства (Вьетнам, КНР, многие страны Латинской Америки, большинство стран СНГ); 4) отсутствует как таковая, включая прямые аналоги (Великобритания) <60>.
--------------------------------
<60> См.: Додонов В.Н., Крутских В.Е. Прокуратура в России и за рубежом. Сравнительное исследование / под ред. С.И. Герасимова. М.: Норма, 2001. С. 5 - 8.
Существующие в практике органов конституционного контроля зарубежных стран подходы к оценке государственно-правового статуса прокуратуры также не отличаются единообразием. Например, Конституционный Суд Литовской Республики истолковал установление функций прокуроров в статье Конституции, которая озаглавлена "Суд", как признание прокуроров составной частью судебной власти и на этой основе сделал вывод, что законодатель при установлении порядка назначения и освобождения прокуроров связан особенностями формирования судов <61>.
--------------------------------
<61> См.: Постановление Конституционного Суда Литовской Республики от 21 апреля 1998 г. о соответствии Закона "О введении в действие Закона "О внесении изменений в статью 29 Закона Литовской Республики "О предоставлении информации общественности", а также Постановления Сейма Литовской Республики от 25 февраля 1997 года "Об освобождении В. Никитинаса от должности Генерального прокурора" Конституции Литовской Республики. Текст решения размещен в базе данных "CODICES" Венецианской комиссии: URL: http://www.codices.coe.int, LTU-1998-1-005.
Что касается функциональной роли органов прокуратуры в современном государстве, то следует учитывать, что при отсутствии международного консенсуса в этом вопросе можно наблюдать определенное усиление акцентов на публичных функциях и полномочиях прокуратуры вне уголовно-правовой сферы. Это находит подтверждение в том числе порой в весьма непростых процессах формирования соответствующих подходов на европейском уровне, развивающихся при активном участии России <62>.
--------------------------------
<62> См. об этом подробнее: Паламарчук А.В., Сеченова Р.Р., Зимин В.П. Деятельность органов прокуратуры России вне уголовно-правовой сферы. М.: Генеральная прокуратура Российской Федерации, 2013. С. 10 - 17.
В ответ на принятую Парламентской ассамблеей Совета Европы Рекомендацию 1604 (2003) "О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона", в которой высказывалась озабоченность в отношении осуществления органами прокуратуры внеуголовных функций на предмет их соответствия "основным принципам" <63> (пп. "V" п. 6), Комитет министров Совета Европы в феврале 2004 г. подчеркнул, что имеет место разнообразие моделей прокуратуры, роль которой должна оцениваться в контексте свойственного каждой системе механизма сдержек и противовесов, и поэтому он (Комитет) не намерен одобрять, по крайней мере без обстоятельных дополнительных дебатов, идеи Ассамблеи, касающиеся, в частности, ограничения прокурорской деятельности сферой уголовного правосудия, поскольку это противоречит практике многих стран <64>.
--------------------------------
<63> URL: http://assembly.coe.int/ASP/Doc/XrefViewPDF.asp?FileID=17109&Language=EN.
<64> Reply from the Committee of Ministers Doc. 10068 (6 February 2004). URL: http://assembly.coe.int/ASP/Doc/XrefViewHTML.asp?FileID=10457&Language=EN.
Широкое разнообразие возможных моделей, связанных с ролью прокуратуры в демократическом обществе, а также значительная историческая обусловленность наличия или отсутствия и объема в конкретном государстве функций прокуратуры вне уголовно-правовой сферы культурным наследием, правовыми традициями и конституционной историей страны были впоследствии признаны в Заключении N 3 (2008) Консультативного совета европейских прокуроров "О роли прокуратуры вне уголовно-правовой сферы" <65> (п. 4), а также в Рекомендации CM/Rec(2012)11 Комитета министров Совета Европы "О роли прокуроров вне системы уголовного правосудия" <66> (абз. четвертый и пятый преамбулы).
--------------------------------
<65> URL: https://wcd.coe.int/rsi/common/index.jsp.
<66> URL: genproc.gov.ru files/documents/kmse.doc.
Как следует из этих документов, роль прокуратуры за рамками уголовно-правовой сферы, определяемая в настоящее время прежде всего потребностью общества должным образом обеспечить права человека и публичные интересы, в различных национальных правовых системах может включать: представление общих или публичных интересов (в том числе оказание юридической помощи частным лицам в защите прав и основных свобод); представление интересов государства в судах; осуществление надзора над государственными органами и другими юридическими организациями; осуществление консультативной функции в судах. Полномочие по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, издаваемых органами государственной власти и местного самоуправления, Консультативный совет европейских прокуроров оценил как делающее прокуратуру "основным инструментом реальной защиты прав и свобод больших групп граждан либо неограниченного круга лиц" (п. 19 Заключения).
На основании обобщения прокурорской практики в 43 из 47 государств - членов Совета Европы Консультативный совет в указанном Заключении констатировал, что прокурорские службы в большинстве европейских стран имеют по меньшей мере некоторые задачи и полномочия вне уголовно-правовой сферы (включая гражданское, семейное, трудовое, административное, избирательное право, защиту окружающей среды, социальных прав и прав лиц, относящихся к социально уязвимым группам населения), а в некоторых государствах-членах задачи и объем работ прокуроров в этой сфере могут даже превалировать над ролью прокуратуры в системе уголовного правосудия. Лишь в отдельных государствах-членах прокуратура такими полномочиями не обладает (Грузия, Исландия, Мальта, Норвегия, Швеция, Швейцария, Эстония, а также судебные системы Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии).
Исходя из того, что не существует единых международных правовых стандартов, касающихся задач, функций и организации деятельности прокуратуры вне уголовно-правовой сферы, Консультативный совет обратил внимание на то, что вопросы, касающиеся соответствующей роли прокуратуры, должны решаться в свете признания за каждым государством "суверенного права самостоятельно определять институциональные и правовые механизмы реализации своих функций по защите прав человека и публичных интересов" и одновременно - необходимости "соблюдения принципа верховенства закона и принятых международных обязательств" (п. 31 Заключения). Это предполагает, что в демократическом государстве реализация внеуголовных функций прокуратуры должна строиться на основе соблюдения принципа разделения властей и в условиях как можно более точного регулирования таких функций законом. В свою очередь, исполнение прокурором соответствующих полномочий должно происходить от имени общества и в публичных интересах в полном соответствии с принципами законности, объективности, справедливости, беспристрастности, обоснованности принимаемых решений, открытых для ознакомления заинтересованными или участвующими лицами и подверженных эффективному судебному контролю.
Как таковая роль органов прокуратуры в решении вопросов внеуголовного характера не ставится под сомнение и Европейским судом по правам человека. В Обзоре его практики, озаглавленном "Роль прокурора при рассмотрении дел, не относящихся к сфере уголовного права", который был подготовлен Исследовательским отделом Европейского суда по правам человека в марте 2011 г., резюмировано: "...как правило, Суд не находил нарушений и не рекомендовал пересмотреть судебную систему государствам-участникам, когда прокуроры были наделены полномочиями в сферах, не связанных с уголовным правом. По сути, Суд применял такие же требования верховенства права и норм Конвенции к тем делам, где прокуроры действуют вне сферы уголовного права" (п. 1) <67>.
--------------------------------
<67> URL: http://www.echr.coe.int/Documents/Research_report_prosecutor_RUS.pdf.
Таким образом, закрепление за прокуратурой публичных функций и полномочий, выходящих за рамки уголовно-правовой сферы, не являясь общепринятым, тем не менее имеет достаточно широкое распространение в зарубежной практике и само по себе не считается отступлением от фундаментальных принципов, на которых должно строиться современное демократическое правовое государство. Однако реализация такого рода функций и полномочий связана общеправовыми и конституционными принципами <68>. В целом эти подходы были восприняты Конституционным Судом РФ в рамках Постановления от 17 февраля 2015 г. N 2-П. Поднятые в этом деле вопросы, касающиеся осуществляемого прокуратурой надзора за законностью в деятельности некоммерческих организаций, заслуживают отдельного внимания.
--------------------------------
<68> Вывод о том, что применимые международно-правовые стандарты в принципе не препятствуют прокурорскому надзору за исполнением законов в том числе физическими и юридическими лицами, но предполагают его понимание как деятельности, которая должна осуществляться с соблюдением принципов разделения властей, правовой определенности и соразмерности, был сделан также в Заключении Института права и публичной политики "О соответствии положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" международно-правовым стандартам надзорной деятельности прокуратуры", представленном Конституционному Суду РФ в качестве так называемого "друга суда" (amicus curiae) при рассмотрении соответствующего дела (Архив КС РФ за 2015 г.).
5. В поиске баланса конституционных ценностей институтов гражданского общества и публичного правопорядка: Конституционный Суд о надзоре прокуратуры за исполнением законов в деятельности некоммерческих организаций. При всей казуальности рассмотренного Конституционным Судом соответствующего дела принятое по его итогам постановление имеет принципиальное значение методологического плана - как для правоприменителя, так и для законодателя и в конечном счете для процесса дальнейшей конституционализации прокурорского надзора.
Фактическая сторона дела сводится к следующему. В отношении ряда некоммерческих организаций органами прокуратуры, в том числе с привлечением сотрудников Министерства юстиции РФ, были проведены проверки исполнения законов с истребованием уставной и финансовой документации, а также иных сведений об их деятельности. В некоторых случаях проверки проводились спустя несколько месяцев после проверок Министерства юстиции РФ, а также имели место повторные проверки одних и тех же организаций. В своих обращениях в Конституционный Суд эти некоммерческие организации настаивали на том, что многочисленные и немотивированные, реализуемые в ряде случаев в централизованном порядке - по заданию из вышестоящего органа прокуратуры и без уведомления проверяемой организации прокурорские проверки препятствуют их нормальной работе. Они обременительны, поскольку необходимо представлять каждый раз доступные из других источников объемные документы и материалы в виде копий, а также избыточны, так как дублируют надзорные полномочия Министерства юстиции РФ. Отсутствие же четкой законодательной регламентации порядка и сроков проведения прокурорских проверок оставляет простор для злоупотреблений. Соответственно, вопрос об основаниях, пределах и порядке реализации прокурорского надзора в отношении некоммерческих организаций был поставлен перед Конституционным Судом в свете предусмотренного действующим законодательством специального института федерального государственного надзора за некоммерческими организациями, осуществляемого Министерством юстиции РФ.
При анализе вынесенного Конституционным Судом решения важно в методологическом плане учитывать как рассмотренные выше специфические конституционно-правовые аспекты прокурорского надзора, имея в виду его универсальный, всеобъемлющий, межотраслевой характер, так и особенности социально-правовой природы некоммерческих организаций, которые, будучи субъектами организованного гражданского общества, интегрированы в механизм функционирования общественно-политических институтов российской государственности.
Посредством некоммерческих организаций обеспечивается выявление, формирование и отстаивание общих интересов как объединенных в такие организации лиц, так и иных граждан и их объединений - в той мере, в какой их интересы охватываются сферой деятельности соответствующих организаций. Некоммерческие организации, чья деятельность аккумулирует общественные интересы и может приобретать публично-правовой и социально-политический характер, входят в представительную систему общества, понимаемую в широком смысле <69>, и призваны - на основе самостоятельности во взаимодействии с институтами публичной власти - добиваться создания условий для достойной жизни и свободного развития человека. С пониманием некоммерческих организаций как институционной основы участия граждан в управлении делами государства и общества соотносится отстаиваемая Конституционным Судом интерпретация принципа политического многообразия (ч. 3 ст. 13 Конституции РФ), который реализуется "не только через многопартийность, через создание и деятельность политических партий" <70>.
--------------------------------
<69> См.: Джагарян Н.В. Конституционная концепция представительной демократии в зеркале российского конституционного правосудия // Политологические исследования. Варшава, 2014. N 32. С. 144 - 159.
<70> См.: Абз. 1 п. 5 мотивиров. части Постановления Конституционного Суда РФ от 1 февраля 2005 г. N 1-П // СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 491.
Специфика некоммерческих организаций как публично-правовых автономных образований, позволяющих гражданам на основе самоорганизации решать с использованием конструкции юридического лица значимые для них задачи, предполагает связанность некоммерческих организаций конституционным императивом прав человека, поскольку их деятельность может существенным образом затрагивать конституционно-правовой статус личности. Этим определяются и особенности их взаимоотношений с государством. Будучи призвано стимулировать развитие общественных инициатив и их осуществление самими гражданами, включая оказание материально-финансовой и иной поддержки, государство вместе с тем не может быть лишено возможности гарантировать тождественность некоммерческих организаций конституционному строю, а также обеспечить и поддерживать с использованием необходимых правовых средств уверенность в законном характере их деятельности. Соответственно, осуществление права на создание объединения и свободы деятельности объединений через образование некоммерческой организации, затрагивающее сферу общих (общественных) интересов, сопряжено с повышенной ответственностью причастных к этому лиц, которые в рамках такого рода деятельности связаны требованиями открытости и прозрачности, подконтрольности обществу и государству.
Европейский суд по правам человека также исходит из того, что свобода объединения, имеющая фундаментальный для демократического общества характер, тем не менее не является абсолютной, и государства обладают правом убедиться, что цель и деятельность объединения соответствуют правилам, заложенным в законодательстве; если же общественное объединение вследствие своей деятельности или намерений, которые оно прямо или подразумеваемым образом заявило в своей программе, подвергает риску или опасности государственные институты или права и свободы других лиц, ст. 11 Конвенции не лишает государство возможности защитить эти институты и этих лиц, что согласуется с вытекающими из ст. 1 Конвенции позитивными обязательствами Высокой Договаривающейся Стороны обеспечивать каждому, находящемуся под ее юрисдикцией, права и свободы; но при этом вмешательство должно быть пропорциональным, тогда как необоснованные ограничения нормальной деятельности объединения приводят к сокращению коллективных организационных возможностей и означают вмешательство в свободу ассоциаций, несовместимое с обязательствами государств - участников Конвенции <71>. В Постановлении от 8 октября 2009 г. по делу "Общество охраны природы (Tebieti Cemiyyeti) и Исрафилов против Азербайджана" Европейский суд пришел к выводу, что чрезвычайно широкие и неопределенные полномочия министерства юстиции по проверке некоммерческих организаций нарушают требования, вытекающие из ст. 11 Конвенции.
--------------------------------
<71> См.: § 96 - 103 Постановления Европейского суда по правам человека от 13 февраля 2003 г. по делу "Рефах партиси (Партия благоденствия) (Refah Partisi (Welfare Party)) и другие против Турции", § 94 Постановления Европейского суда по правам человека от 17 февраля 2004 г. по делу "Горжелик (Gorzelik) и другие против Польши", § 99 - 100 Постановления Европейского суда по правам человека от 10 июня 2010 г. по делу "Свидетели Иеговы Москвы (Jehovah's Witnesses of Moscow) против России". Постановления размещены на сайте Европейского суда по правам человека / http://www.echr.coe.int.
С учетом изложенных подходов реализация государством контрольной функции в сфере деятельности некоммерческих организаций должна рассматриваться в свете конструктивного диалога и сотрудничества институтов гражданского общества и публичной власти, включая особое внимание к тому обстоятельству, что некоммерческие организации, которым юридически и фактически отводится существенная роль в обеспечении эффективного контроля гражданского общества над осуществлением публично-властной деятельности, сами не могут оставаться вне рамок публичного контроля. Примечательно, что эта позиция принципиально поддерживалась и заявителями по рассмотренному Конституционным Судом делу: о заинтересованности некоммерческих организаций в том, чтобы "общество и власть знали, что и как мы делаем", и о том, что "сотрудничество с властью... совершенно необходимо", прямо говорила в ходе публичных слушаний гражданка С.А. Ганнушкина <72>.
--------------------------------
<72> См.: Стенограмма заседания Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" 22 января 2015 г. С. 28 (Архив КС РФ за 2015 г.).
Имеющий четкую нормативную регламентацию контроль государства в отношении исполнения законов некоммерческими организациями является, таким образом, важным фактором поддержания доверия к их деятельности. В связи с этим Конституционный Суд установил, что федеральный законодатель вправе предусмотреть специальный правовой институт, предназначенный для предупреждения, выявления и пресечения нарушений законодательства в сфере деятельности некоммерческих организаций, который в системе действующего правового регулирования облечен в форму федерального государственного надзора, осуществление которого возложено на Министерство юстиции РФ. При этом наличие такого специального института не препятствует тому, чтобы деятельность некоммерческих организаций, как имеющая важное общественное и публично-правовое значение, одновременно относилась к объекту прокурорского надзора.
Сложноорганизованный комплексный характер правового механизма реализации государством контрольной функции в сфере деятельности некоммерческих организаций с включением в него наряду с минюстовским прокурорского надзора определяется, с одной стороны, целями обеспечения и поддержания универсального и постоянного режима конституционной законности в деятельности некоммерческих организаций, а с другой - необходимостью эффективного государственного гарантирования защиты от возможных нарушений с их стороны прав и свобод граждан, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Прокурорский надзор дает возможности для безотлагательного и адекватного реагирования (в том числе во внеплановом порядке) на ставшие известными факты нарушения некоммерческими организациями законов, а также создает дополнительные гарантии защиты конституционно значимых ценностей в связи с возможными нарушениями в ходе мероприятий федерального государственного надзора со стороны Министерства юстиции РФ. Это означает, что прокурорский надзор за законностью в деятельности некоммерческих организаций не может рассматриваться как имеющий субсидиарный характер. Его осуществление принципиально не связано с наличием или отсутствием проведенных ранее мероприятий специального (ведомственного) государственного контроля (надзора). В то же время полученные в ходе такого рода ведомственных контрольных (надзорных) мероприятий материалы, равно как и сами результаты проверок некоммерческих организаций, не могут не приниматься в расчет при оценке необходимости и обоснованности возбуждения процедуры прокурорского надзора.
Позиция Конституционного Суда состоит в том, что публичное воздействие на некоммерческие организации, реализуемое в порядке осуществления контрольной функции государства, должно оцениваться в свете принципа соразмерности (пропорциональности). Речь идет о том, что, хотя само по себе такое воздействие не тождественно ограничению прав и свобод в собственном смысле, оно все же стесняет их обычное осуществление и сопряжено с возможным дискреционным использованием властно-распорядительных полномочий, а также неблагоприятными последствиями в виде публично-правовой ответственности. Распространение на сферу контрольно-надзорных отношений требований, аналогичных тем, что предъявляются к правомерному ограничению конституционных прав и свобод (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), - важный этап в развитии концепции соразмерности (пропорциональности), и одновременно это служит целям дальнейшей конституционализации контрольно-надзорной государственной практики.
Этот методологический подход позволил Конституционному Суду сделать вывод о том, что при наличии у законодателя достаточной свободы усмотрения в формировании правового механизма реализации контрольной функции государства в сфере деятельности некоммерческих организаций, включая распределение контрольно-надзорных полномочий между органами власти и отнесение указанной деятельности к объектам одновременно ведомственного (министерского) и прокурорского надзора, совокупный ограничивающий эффект от функционирования такого механизма, во всяком случае, не должен достигать блокирования основного содержания права на объединение и свободы деятельности объединений. Государственный контроль (надзор) не может и не должен превращаться в инструмент подавления гражданских инициатив.
Сформулированные Конституционным Судом критерии правомерного осуществления прокурорского надзора за исполнением законов некоммерческими организациями в системе законодательного регулирования, допускающего в отношении этих организаций федеральный государственный надзор Министерства юстиции РФ, сводятся к следующим основным моментам:
1) прокурорская проверка должна проводиться в рамках определенного предмета, обусловленного наличием сведений, указывающих на признаки нарушений законов в деятельности некоммерческой организации и ее должностных лиц, притом что такие сведения не могут быть подтверждены или опровергнуты в ходе межведомственного взаимодействия с Министерством юстиции РФ, и проведение проверки служит единственным средством устранения возникшей неопределенности в отношении предполагаемого нарушения закона. Требование связанности прокурорской проверки наличием конкретных оснований и определенным предметом следует рассматривать во взаимосвязи с выводом Конституционного Суда о праве органов прокуратуры проводить мероприятия прокурорского надзора по собственной инициативе. Отсюда - не исключается возможность централизованного порядка прокурорских проверок, которые применительно к конкретной организации должны носить мотивированный характер. Равным образом органы прокуратуры при получении в ходе проверки сведений, указывающих на наличие в деятельности некоммерческой организации признаков других нарушений законов (вне предмета проверки), не лишены возможности мотивированно расширить основания проводимой проверки или организовать обособленную проверку, если без этого нельзя устранить сомнения в отношении вновь выявленных признаков нарушения законов. В любом случае решение о проведении проверки должно быть доведено до сведения некоммерческой организации не позднее начала проверки;
2) в ходе проведения проверки прокурор вправе запрашивать у руководителей и должностных лиц некоммерческой организации лишь имеющиеся в ее распоряжении документы и материалы, необходимые для устранения неопределенности в отношении наличия в деятельности организации признаков нарушения законов, в связи с которыми проводится проверка. Ограничения касаются тех случаев, когда информация: а) может быть получена у других государственных органов; б) размещена в открытых источниках; в) передавалась органам прокуратуры в рамках ранее проводимых проверок;
3) недопустима повторная прокурорская проверка, т.е. проверка той же некоммерческой организации в связи с теми же фактами, указывающими на предполагаемые нарушения законов, которым по итогам ранее проведенной проверки была дана или должна быть дана правовая квалификация. Недопустимость повторной проверки применительно к сведениям о деятельности организации, которым в рамках прежней проверки надлежало дать правовую квалификацию, но она не была дана, обосновано тем, что упущения в работе органов прокуратуры не могут компенсироваться дополнительными обременениями проверяемых организаций - рациональная организация власти сама по себе оснований для ограничения конституционных прав не дает;
4) к проведению прокурорской проверки могут привлекаться представители (сотрудники) других государственных органов, включая Министерство юстиции РФ. Но это возможно при условии, что они выступают как специалисты, наделенные вспомогательными (экспертно-аналитическими, но не властно-распорядительными функциями и полномочиями). Этим не исключается проведение совместных (межведомственных) проверок - при наличии специального правового регулирования;
5) прокурорская проверка, имея стадийный характер процедурной реализации, требует надлежащего процессуального оформления не только своего начала, но и окончания - безотносительно к ее конкретным итогам, подтверждающим или опровергающим наличие в деятельности некоммерческой организации нарушений законов. Режим проверки не может длиться бесконечно долго, поэтому, если нарушения не выявлены, некоммерческая организация должна быть своевременно об этом уведомлена;
6) как возбуждение прокурорской проверки, так и любые принимаемые в ходе нее решения, а равно связанные с ними действия (бездействие) прокурора, подлежат судебному контролю по заявлению некоммерческой организации, и именно прокурор должен доказать правомерность проведения проверки и предъявленных им требований.
Вместе с тем Конституционный Суд пришел к выводу о том, что оспариваемые законоположения содержат ряд дефектов, связанных с пробельностью правового регулирования существенных элементов порядка проведения прокурорского надзора, которые не могут быть устранены за счет имеющегося в распоряжении Конституционного Суда интерпретационного инструментария. А именно: ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" не устанавливает ни общий (предельный) срок проведения прокурорской проверки, ни срок, в течение которого подлежат исполнению (в системе действующего правового регулирования - под угрозой применения мер административной ответственности) обращенные к некоммерческой организации требования прокурора. Исправление этих недостатков, свидетельствующих о нарушении конституционного принципа формальной определенности закона, Конституционный Суд адресовал законодателю.
Как видно, Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 г. N 2-П содержит развернутые требования к прокурорскому надзору за исполнением законов некоммерческими организациями, соблюдение которых - необходимое условие законности таких мероприятий. Не вполне свойственная актам конституционного правосудия детализация при определении конституционно-правового порядка применения соответствующих законоположений не свидетельствует, однако, о стремлении Конституционного Суда сформировать некий "кодекс прокурора", как это было воспринято некоторыми комментаторами <73>. Специфика Постановления объективно предопределена самим характером и набором поставленных перед Конституционным Судом в конкретном деле вопросов. И уклониться от ответа на них без ущерба для целей конституционного правосудия Суд был не вправе.
--------------------------------
<73> См.: Прокуратуре временно прописан другой закон // Независимая газета. 2015. 18 февр.
Содержащийся в Постановлении довольно подробный анализ различных аспектов, связанных с прокурорскими проверками, и сделанные по его итогам выводы подтверждают безусловную конституционную ценность института прокурорского надзора за законностью и определяют критерии его гармонизированного с основополагающими конституционными принципами функционирования в условиях национальной системы. Это не только не исключает, а напротив, предполагает необходимость развития и детализации позиций Конституционного Суда в текущем законодательстве, разумеется, с учетом присущей Федеральному Собранию дискреции при реализации его правотворческих полномочий.
Таким образом, проведенный анализ свидетельствует о необходимой и важной роли прокурорского надзора в системе современной демократической правовой государственности России. Следование конституционным принципам, лежащим в его основании, включая уважение к национальным традициям организации прокурорской деятельности, дает надежные перспективы развития этого института в интересах личности, общества, государства.
Литература
1. Байкин И.М. Правовой анализ полномочий органов исполнительной ветви власти и прокуратуры // Российский юридический журнал. 2011. N 5.
2. Бессарабов В.Г., Хуторецкий Р.Б. Участие российской прокуратуры в правотворческой деятельности. М.: Камерон, 2006.
3. Бондарь Н.С. Конституционная модернизация российской государственности в свете практики конституционного правосудия. Серия "Библиотечка судебного конституционализма". Вып. 5. М.: Юнити-Дана, 2014.
4. Бурмистров А.С. Структура контрольной власти в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 4. С. 11 - 15.
5. Буянский С.Г. Правовые основы функционирования прокуратуры как органа контрольной власти // Закон. 2005. N 5.
6. Гулягин А.Ю. Прокуратура в системе правоохранительных органов административной юрисдикции / под ред. В.П. Рябцева. М.: Юрист, 2012.
7. Джагарян А.А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации. М.: Формула права, 2008.
8. Завражнов Е.В. Правотворческая функция органов прокуратуры // Законность. 2014. N 7.
9. Зорькин В.Д. Конституция живет в законах // Российская газета. 2014. 17 дек.
10. Казанцев С.М. История царской прокуратуры. СПб., 1993.
11. Кашелевский В.Д. Прокуратура в системе органов государственной власти Российской Федерации: теоретический аспект. Пенза: Пензенская правда, 2007.
12. Констанов Ю.А. Необходимость возвращения прокурорского надзора за следствием // Уголовный процесс. 2012. N 5.
13. Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий / отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997.
14. Крусс В.И. Конституционализация правосудия и конституционно-правовые пределы непосредственной демократии в Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2013. N 3.
15. Мельников Н.В. К вопросу о необходимости конституционного закрепления контрольной власти в России // Журнал конституционного правосудия. 2012. N 4. С. 15 - 24.
16. Проблемы общей теории права и государства: учебник / под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М.: Норма; Инфра-М, 2004. С. 695.
17. Решетникова Т.А. Правовой статус, функции и полномочия прокуратуры в странах СНГ (сравнительно-правовое исследование): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
18. Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003.
19. Степашин С.В., Двуреченских В.А., Чегринец Е.А., Чернавин Ю.А. Власть - Демократия - Контроль. М.: Финансовый контроль, 2005.
20. Ткаченко М.В. Государственный контроль как функция государственного управления // Общество и право. 2010. N 1.
21. Точиловский В.М. О концепции прокурорской власти // Советское государство и право. 1990. N 9.
22. Чиркин В.Е. Контрольная власть. М., 2008.
23. Чуглазов Г., Кулагин П. Прокуратура должна стать органом президентской власти // Законность. 2001. N 1.
24. Эрделевский А.М. О некоторых вопросах правового статуса прокуратуры // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. N 6.
25. Ястребов В.Б. Прокурорский надзор. М.: Зерцало-М, 2011.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Прокурорский надзор, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.