Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Предпринимательское право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЯХ В ИНТЕРЕСАХ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ (ОБЩИЕ ВОПРОСЫ)
Л.В. АНДРЕЕВА
При обращении потребителей за оказанием услуг к субъектам естественных монополий у потребителей отсутствует свободный выбор исполнителей, что требует применения особых правовых средств защиты их прав и соблюдения интересов. Функционирование субъектов естественных монополий осуществляется в специальном правовом режиме, обусловленном их монопольным положением и отсутствием конкурентных отношений с другими хозяйствующими субъектами. В этой связи приобретение лицом статуса субъекта естественной монополии и определение видов деятельности, осуществляемых субъектами естественных монополий, приобретают особое значение. В Федеральном законе от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" <1> перечислены сферы деятельности естественных монополий (ст. 4) и определено понятие естественной монополии (ст. 3) как состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров. По существу, понятие естественной монополии определено в первой части данного определения, при этом определение основывается не на объективном критерии отнесения состояния рынка к монопольному, а на экономических критериях оказания отдельных видов услуг, их эффективности, поэтому естественную монополию можно рассматривать как весьма условное понятие. Не случайно в перечень сфер деятельности субъектов естественных монополий постоянно вносятся изменения и дополнения, поскольку ряд видов деятельности субъектов естественных монополий являются потенциально конкурентоспособными и по мере проведения реформ в отдельных сферах экономики из естественно-монопольных видов деятельности происходит выделение конкурентных видов деятельности. Данный вывод подтверждается и положениями самого Закона о естественных монополиях. Так, в п. 2 ст. 4 Закона предусмотрено, что в соответствии с проводимой демонополизацией рынка железнодорожных перевозок осуществляется переход от регулирования деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок к регулированию деятельности субъектов естественных монополий в сфере предоставления услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования. Соответственно, из перечня ст. 4 должны быть исключены железнодорожные перевозки и включены услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования. В п. 3 ст. 4 Закона предусмотрено, что не допускается сдерживание экономически оправданного перехода сфер естественных монополий из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка. Таким образом, осуществление деятельности в качестве естественно-монопольного вида в некоторых случаях может и не вытекать из экономического характера деятельности, а признаваться таковой Законом.
--------------------------------
<1> Далее - Закон о естественных монополиях.
В литературе критикуется содержащийся в Законе перечень сфер естественных монополий, в частности отмечается, что в данный перечень необоснованно не включены услуги по водоснабжению и канализации <2>. Вызывает сомнение, к примеру, отнесение к естественным монополиям услуг в аэропортах, поскольку конкуренция по перевозкам грузов и пассажиров возможна не только между различными аэропортами, но и между различными видами транспорта, что и наблюдается на практике.
--------------------------------
<2> См.: Варламова А.Н. Естественные монополии: понятие, отличие от смежных институтов, проблемы правового регулирования // Законодательство. 2006. N 4. С. 23.
Правовое значение определения перечня сфер естественно-монопольных видов деятельности состоит в применении к субъектам, осуществляющим данные виды деятельности, специальных методов регулирования, которые определены в ст. 6 Закона:
- ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня;
- определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии, с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.
Более широким понятием по отношению к понятию естественной монополии является понятие регулируемых видов деятельности, содержащееся в Федеральном законе от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <3>, в котором регулируемые виды деятельности определяются в качестве видов деятельности, осуществляемых субъектами естественных монополий, организациями коммунального комплекса, в отношении которых в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляется регулирование цен (тарифов) (п. 10 ст. 2). Понятие "регулируемые виды деятельности" определено в соответствии с целями Закона об энергосбережении. Однако данное понятие имеет и более общее значение, поскольку к регулируемым видам деятельности можно отнести не только деятельность естественных монополий, но и государственных монополий и другие виды деятельности, имеющие универсальный характер и большое социальное значение, которые в соответствии с проводимой государством политикой подлежат государственному регулированию.
--------------------------------
<3> Российская газета. N 226(5050). 27 ноября 2009 г. С. 19 - 22.
Основным методом государственного регулирования субъектов естественных монополий является государственное регулирование цен (тарифов) и порядка ценообразования на оказываемые ими услуги. С этой целью Федеральной службой по тарифам осуществляется ведение реестра субъектов естественных монополий.
Придание конкретным хозяйствующим субъектам статуса естественной монополии и включения их в реестр позволяют, кроме того, осуществлять антимонопольный контроль за их деятельностью, так как согласно Федеральному закону от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" действие данного Закона распространяется и на отношения, в которых участвуют субъекты естественных монополий.
Поскольку в ст. 4 Закона о естественных монополиях регулируемые государством виды деятельности определены слишком общо, целесообразно в качестве общего правила в Законе установить обязанность закрепления в нормативном порядке конкретных видов деятельности, относящихся к естественно-монопольным, которые осуществляются в различных сферах. В ряде нормативных актов такие виды деятельности предусмотрены <4>.
--------------------------------
<4> См.: Перечень услуг присоединения сетей электросвязи, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 28.03.2005 N 161; Перечень работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, тарифы, сборы и плата в отношении которых регулируются государством, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 05.08.2009 N 643, и др.
Правовое регулирование складывающихся отношений между субъектами естественных монополий и потребителей направлено, как сказано в ст. 1 Закона о естественных монополиях, на достижение баланса и интересов потребителей и субъектов естественных монополий. Между тем многочисленные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сферах естественных монополий, не систематизированы. В отличие от некоторых зарубежных стран, в которых не принят общий закон, распространяющий свое действие на различные виды деятельности, осуществляемые в условиях естественной монополии, в Российской Федерации такой Закон был принят. Однако Закон о естественных монополиях, несмотря на многочисленные поправки, внесенные с момента его утверждения в 1995 г., не играет роли основного регулятора, не имеет "стержневого" характера. Более того, не разграничены предметы регулирования Закона о естественных монополиях и Закона о защите конкуренции, вследствие чего имеется конкуренция ряда норм этих двух Законов. Так, в Законе о защите конкуренции в ч. 3 ст. 10 предусмотрена обязанность Правительства РФ устанавливать правила недискриминационного доступа на товарные рынки и (или) к товарам, производимым или реализуемым субъектами естественных монополий, и указаны подлежащие решению вопросы в данных правилах. Между тем полномочия органов регулирования естественных монополий должны быть определены в основном законе - Законе о естественных монополиях. В Законе о защите конкуренции отсутствует определение видов возможных правонарушений, совершаемых субъектами естественных монополий, не определены полномочия антимонопольного органа по осуществлению контроля за соблюдением законодательства субъектами естественных монополий. В нем следует, в частности, определить виды злоупотребления субъектом естественной монополии своим монопольным положением, влекущим применение к нему мер ответственности, и др.
При внесении изменений и дополнений в Закон о естественных монополиях или разработке нового проекта Закона целесообразно уточнить понятие естественной монополии, содержащееся в действующей редакции данного Закона, определить виды естественных монополий не только по сферам их деятельности, но и по территориальному признаку, поскольку образование естественных монополий возможно не только на всей территории России, но и в пределах региона (местные или локальные монополии).
В Законе о естественных монополиях необходимо установить компетенцию органов регулирования и разграничить полномочия между ними.
Как представляется, в Законе о естественных монополиях следует установить общие положения или принципы регулирования деятельности субъектов естественных монополий.
Общими положениями, которыми следует руководствоваться при правовом регулировании деятельности субъектов естественных монополий в различных сферах, могут являться, в частности, обеспечение недискриминационного доступа к услугам, оказываемым субъектами естественных монополий; способствование экономически оправданного перехода сфер естественных монополий в состояние конкурентного рынка; разграничение естественно-монопольных и конкурентных видов деятельности и их раздельный учет; обеспечение безопасности и качества оказываемых услуг; раскрытие информации об оказываемых услугах; установление экономически обоснованных размеров тарифов на услуги; государственная финансовая поддержка убыточных услуг. Ряд данных положений нашел свое воплощение в принятых Правительством РФ постановлениях.
Темпы внедрения рыночных конкурентных отношений в различных сферах различаются. Так, в сфере электроэнергетики структурные преобразования, по существу, закончились, в сфере железнодорожного транспорта и газовой отрасли продолжаются. При проведении реформ и выделении из естественно-монопольных конкурентных видов деятельности в большинстве случаев в качестве конкурентной выступает оказание соответствующих услуг потребителям, естественно-монопольными остаются услуги по использованию соответствующей инфраструктуры. При этом основной задачей является обеспечение доступа к инфраструктуре и доступа к услугам.
В правоотношениях владельца (владельцев) инфраструктуры по доступу к ней участвуют, как правило, хозяйствующие субъекты, действующие в интересах потребителей. В условиях ограниченного объема материальных ресурсов или пропускной способности присоединенных сетей средством решения проблемы допуска к инфраструктуре выступает раскрытие информации о техническом (технологическом) присоединении, условиях и порядке присоединения. В качестве общего правила необходимо в Законе установить обязательность регистрации заявок на присоединение, а также установить очередность предоставления услуг субъектам, выражающим интересы различных групп потребителей, преимущественное право на получение услуг должны получить субъекты, действующие в интересах граждан-потребителей. В данных правоотношениях в ограниченном объеме возможен конкурентный отбор исполнителей услуг.
Для обеспечения интересов потребителей по получению услуг, как представляется, недостаточно указывать в правилах недискриминационного доступа к товарам (услугам) существенные условия договоров, как это предусмотрено в действующем законодательстве, а в качестве общего правила Правительству РФ по каждому виду услуг необходимо утвердить типовые договоры.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Предпринимательское право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.