Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Предпринимательское право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
О НЕКОТОРЫХ ПРАВОВЫХ ПРОБЛЕМАХ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Е.Б. АБАКУМОВА
В современной России государственное регулирование предпринимательской деятельности характеризуется не только содействием со стороны государства развитию малого и среднего бизнеса, наличием государственных программ, специальной поддержки предпринимателей в отдельных регионах, но и постоянной работой по оптимизации контрольной функции государства в данной сфере [1]. Но не всегда решение этой задачи имеет системный характер. Практическим результатом зачастую становится возникновение новых административных барьеров, дублирование контрольно-надзорных функций государственных органов на разных ведомственных уровнях власти и т.п. [2]. В итоге увеличиваются производственные издержки предпринимателей, возрастает цена товаров, работ и услуг, а публичные интересы общества не обеспечиваются в полной мере. Проблема переходит в экономическую плоскость, так как увеличение себестоимости товаров влечет снижение конкурентоспособности отечественных производителей на рынке, что, безусловно, создает отрицательный социально-экономический эффект для страны в целом. В этой связи исследование вопросов дальнейшего развития института государственного контроля в сфере предпринимательства с точки зрения права представляется актуальным и значимым.
Как показывает практика, большинство судебных споров с участием контрольных органов государства и предпринимателей связаны с обжалованием действий (бездействия) должностных лиц контрольных органов, с оспариванием решений и предписаний, вынесенных в результате проверки [3, с. 155].
Наличие большого количества судебных споров по обжалованию решений, действий (бездействия) контрольных органов и их должностных лиц связано с установленным ст. 23 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <1> (далее - ФЗ N 294) порядком защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля в предпринимательской деятельности. Данный порядок предусматривает два способа защиты - административный и судебный. Причем с 2023 года начал действовать обязательный досудебный порядок обжалования действий (бездействия) и решений органов государственного контроля (п. 2 ст. 39 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" <2>, далее - ФЗ N 248), то есть подконтрольным субъектам вменено в обязанность проходить процедуру досудебного (административного) обжалования перед обращением за защитой своих прав в судебные органы. Однако сложившийся на данный момент весьма формальный порядок административного обжалования приводит к тому, что вышестоящие контрольные органы редко признают недействительными результаты проверок и еще реже признают действия должностных лиц контрольных органов нарушающими права и законные интересы подконтрольных субъектов. Поэтому по-прежнему огромное число судебных дел связано с требованиями заявителей о признании недействительными результатов проверок, проведенных с грубыми нарушениями требований закона.
--------------------------------
<1> О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федер. закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 04.11.2022) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 52. Ст. 6249.
<2> О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации: Федер. закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ (ред. от 05.12.2022) // Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 31.07.2020.
Напомним, что в соответствии с ч. 2 ст. 20 ФЗ N 294 грубыми нарушениями являются:
1) отсутствие оснований для проведения плановой проверки;
2) нарушение срока уведомления о предстоящей проверке;
3) привлечение для проведения контрольного мероприятия неаккредитованных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также не аттестованных в установленном порядке граждан;
4) отсутствие согласования с органами прокуратуры контрольных мероприятий в случае обязательного согласования;
5) нарушение сроков проведения контрольных мероприятий;
6) осуществление проверки без соответствующего распоряжения руководителя контрольного органа;
7) требование документов, выходящих за предмет проверки;
8) непредставление акта проверки;
9) проведение плановой проверки, не включенной в ежегодный план по проведению плановых проверок;
10) участие в проведении контрольных мероприятий экспертов и экспертных организаций, связанных с подконтрольным субъектом трудовыми и/или гражданско-правовыми отношениями.
При этом наиболее распространенными на практике являются нарушения, указанные в п. 1, п. 6, п. 10 приведенного перечня.
При признании недействительными решений и предписаний, действий (бездействия) контрольных органов и их должностных лиц, как правило, контрольный орган обращается с жалобой на такие судебные акты в суды вышестоящей инстанции, зачастую с мотивировкой, что контрольные мероприятия проводились в порядке, предусмотренном специальными нормативно-правовыми актами.
Рассматривая практику судов различных регионов, можно обнаружить, что относительно наличия/отсутствия приказа или распоряжения о назначении проверки и критериев оценки, когда данные документы признаются действительными, сложилась устойчивая позиция судов, при этом при проверке обоснованности приказа или распоряжения судом устанавливаются полномочия подписавшего их лица. Так, Постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 18.03.2020 N 07АП-1438/20 по делу N А27-23898/2019 дана оценка решению суда первой инстанции, где установлено, что контрольные действия УФССП по Кемеровской области признаются недействительными по причине того, что приказ о проведении проверки подписан руководителем структурного подразделения, а не руководителем управления, что также расценивается как грубое нарушение при осуществлении государственного контроля. Судами обеих инстанций сделан вывод о том, что руководитель структурного подразделения не является лицом, уполномоченным выносить соответствующий приказ (распоряжение) <3>.
--------------------------------
<3> Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 18.03.2020 N 07АП-1438/20 по делу N А27-23898/2019 // СПС "КонсультантПлюс".
Еще одна проблема, которая возникает в правоприменительной практике, касается положения ч. 21 ст. 10 ФЗ N 294, которая регламентирует возможность проведения контрольного мероприятия по проверке исполнения ранее выданного предписания (в случае обнаружения нарушений), но никак не регламентирует вопрос возможности обнаружения новых нарушений по результатам такого контрольного мероприятия. В то же время на практике нередки случаи, когда контрольный орган в ходе повторной проверки выявляет иные нарушения. В ФЗ N 248 также не установлена возможность/невозможность выявления новых нарушений при проверке ранее выданного предписания об устранении нарушений (ч. 1 ст. 95). Данная законодательная неопределенность вносит существенный вклад в число возникающих судебных споров между контролирующими органами и подконтрольными лицами.
В качестве примера рассмотрим Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 22.05.2020 по делу N А75-6610/2019 <4>.
--------------------------------
<4> Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 22.05.2020 по делу N А75-6610/2019 // СПС "КонсультантПлюс".
Фабула дела. Инспектор Главного управления МЧС России по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре провел плановую проверку ООО "УК "А2" (далее - общество) на предмет соблюдения требований пожарной безопасности в здании, за которое общество приняло обязательства по содержанию и эксплуатации в границах мест общего пользования и прилегающей территории. По факту проверки выявлены следующие нарушения: невозможность осуществления торговой деятельности на 2 и 3 этажах здания, не обеспечена возможность беспрепятственного движения людей по эвакуационным путям, изменено функциональное назначение автостоянки и др. На основании выявленных нарушений инспектором выдано предписание об устранении нарушений.
По истечении срока, указанного в предписании, инспектор на основании распоряжения руководителя управления осуществил внеплановую выездную проверку для проверки исполнения выданного ранее предписания. В результате повторной проверки установлено неисполнение одного из пунктов предписания, а также выявлено новое нарушение - необеспечение беспрепятственного передвижения людей по эвакуационному пути в подвальном помещении. Выявленное нарушение зафиксировано в акте проверки, и на его основе выдано предписание.
Общество не согласилось с предписанием и обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными результатов проверки, в качестве доводов приведено нарушение установленного ФЗ N 294 порядка проведения проверок. Решением суда первой инстанции заявление удовлетворено частично <5>. Суд апелляционной инстанции по делу принял новый судебный вердикт, а решение суда первой инстанции отменил. Рассматривать доводы судов первой и апелляционной инстанций не представляется целесообразным, так как требования общества затрагивали не только выявленные новые нарушения, но и вопросы о незаконности предписаний, выявленной в ходе первой проверки. Оценка действиям контрольного органа в части выявления новых нарушений, выходящих за пределы повторной проверки, дана лишь судом кассационной инстанции.
--------------------------------
<5> Решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа от 10.06.2019 по делу N А75-6610/2019 // СПС "КонсультантПлюс".
Позиция суда. Установлено, что выявление нового нарушения в ходе плановой проверки относится к нарушению при осуществлении государственного контроля, при этом суд указал на неотносимость данного нарушения к числу грубых (поименованных в ст. 20 ФЗ N 294). Данный вывод обоснован тем, что ч. 21 ст. 10 ФЗ N 294 не устанавливает прямого запрета на выявление новых нарушений при проверке исполнения предписания. Иное означало бы, что контролирующий орган должен назначить и провести отдельную проверку деятельности юридического лица для подтверждения фактов, которые уже выявлены и нашли документальное подтверждение в рамках иной законной процедуры, не имея возможности принять установленные законом меры к устранению выявленных нарушений посредством вынесения предписания. Также суд кассационной инстанции учитывает общественную опасность выявленного нарушения, которое может повлечь причинение вреда жизни или здоровью неопределенного круга лиц.
Аналогичная позиция содержится в Постановлении Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 24.02.2021 по делу N А81-2570/2020 <6>. Указанным судебным актом отменены решения судов первой и апелляционной инстанций, в которых суды поддержали доводы ООО "Альянс-Инвест" о том, что администрация города Муравленко неправомерно выдала предписание об устранении нарушений земельного законодательства, выявленных в ходе проверки исполнения выданного ранее предписания.
--------------------------------
<6> Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 24.02.2021 по делу N А81-2570/2020 // СПС "КонсультантПлюс".
При этом суд кассационной инстанции поддерживает доводы подателя жалобы в части правомерности предписания, так как оно направлено на осуществление безопасности жизни и здоровья граждан. Также указано на отсутствие грубого нарушения в действиях контрольного органа, а именно выхода за пределы предмета проверки, ввиду того что закон не относит их к числу грубых.
Однако существует противоположная практика. Так, в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 19.12.2019 N 3575-О дана оценка ч. 21 ст. 10 ФЗ N 294, содержится вывод о том, что при проведении повторных контрольных мероприятий по проверке выданных ранее предписаний предметом такой проверки не может являться проверка иных требований <7>. Также сделан вывод о том, что невозможно привлечение к административной ответственности подконтрольного субъекта, если по результату проверки выявлены нарушения, не входившие в пределы предмета проверки.
--------------------------------
<7> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19.12.2019 N 3575-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Нефтетранс" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 2 части 1 статьи 17 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СПС "КонсультантПлюс".
Таким образом, при судебном рассмотрении отсутствует единая позиция в вопросе трактовки и применения ч. 21 ст. 10 ФЗ N 294. Законом предусматривается, что контрольный орган не должен выходить за предмет проверки, установленный в приказе/распоряжении о назначении проверки. Однако судебные органы при принятии решения руководствуются критерием определения общественной опасности нарушения, а Конституционный Суд Российской Федерации указывает на неправомерность установления таких нарушений. Обусловлено это отсутствием прямого запрета или возможности выявления новых нарушений в ч. 21 ст. 10 ФЗ N 294 и в ч. 1 ст. 95 ФЗ N 248. Представляется, что обнаружение нарушений в ходе проверки исполнения выданного ранее предписания об устранении нарушений не согласуется с порядком проведения контрольных мероприятий. Контрольный орган при выявлении такого нарушения должен инициировать проверку нарушенных требований по соответствующему приказу.
Полагаем, что в целях преодоления правовой неопределенности следует дополнить ч. 1 ст. 95 ФЗ N 248 абз. 2 и изложить его в следующей редакции: "При выявлении иных нарушений в ходе проведения проверки исполнения решения об устранении нарушений обязательных требований такие нарушения подлежат включению в акт контрольного мероприятия в соответствии с ч. 2 ст. 90 настоящего Федерального закона, но не являются основанием для выдачи предписания и привлечения к административной ответственности контролируемого лица. Выявленные в ходе такого контрольного мероприятия нарушения являются основанием для назначения и проведения контрольного мероприятия в рамках проверки исполнения обязательных требований".
Еще одним положением ФЗ N 294, представляющим интерес для анализа судебной практики, является норма п. 8 ч. 2 ст. 20, называющая грубым нарушением, влекущим признание недействительными результатов проверки, привлечение эксперта / экспертной организации, состоящих в трудовых или гражданско-правовых отношениях с проверяемым субъектом.
Рассмотреть практику применения данной нормы можно на примере Решения Арбитражного суда Томской области от 23.12.2019 по делу N А67-2426/2019 <8>. ООО "Барс" обратилось с заявлением о признании недействительным акта проверки, составленного ГУ МЧС по Томской области по результатам плановой проверки, ссылаясь на привлечение в ходе проверки экспертной организации, состоящей в гражданско-правовых отношениях с обществом. Суд отказал в удовлетворении требований со ссылкой на тот факт, что к проведению проверки был привлечен эксперт, не участвовавший в оказании услуг по заключенному договору между обществом и экспертной организацией. Апелляционная инстанция согласилась с выводами суда первой инстанции.
--------------------------------
<8> Решение Арбитражного суда Томской области от 23.12.2019 по делу N А67-2426/2019 // СПС "КонсультантПлюс".
Однако распространена и обратная практика, когда суд удовлетворяет подобные требования, установив факт привлечения экспертной организации, состоящей в гражданско-правовых отношениях с подконтрольным субъектом (например, Решение Арбитражного суда Магаданской области от 18.09.2019 по делу N А37-2051/2019 <9>). То есть при разрешении споров отсутствует единый подход к толкованию п. 8 ч. 2 ст. 20 ФЗ N 294. Существующая проблема связана с определением того, является ли достаточным установление факта нахождения эксперта или экспертной организации, привлеченных при проведении контрольного мероприятия, в трудовых или гражданско-правовых отношениях с контролируемым лицом, или необходимо определить наличие фактической взаимосвязи указанных субъектов в момент проведения контрольного мероприятия. Полагаем, что рассматриваемая норма требует разъяснений и четкой позиции со стороны высших судебных инстанций.
--------------------------------
<9> Решение Арбитражного суда Магаданской области от 18.09.2019 по делу N А37-2051/2019 // СПС "КонсультантПлюс".
В заключение отметим, что судебные органы в большинстве случаев склоняются к императивности ч. 2 ст. 20 ФЗ N 294, устанавливающей грубые нарушения контрольных органов в ходе организации и проведения контрольных мероприятий, влекущие признание недействительными результатов контрольных мероприятий. Принципиальным становится вопрос установления степени нарушения требований контрольным органом при проведении контрольного мероприятия, так как от определения, относится ли нарушение к грубым, зависит результат рассмотрения спора. В случае если нарушение не отнесено к грубым в соответствии с ч. 2 ст. 20 ФЗ N 294, признание недействительными результатов контрольного мероприятия практически невозможно. Выявленные недостатки в правовом регулировании данных общественных отношений демонстрируют необходимость доработки законодательства в сфере осуществления государственного контроля над предпринимательской деятельностью с целью обеспечения гарантии конституционного права на свободу предпринимательской деятельности.
Библиографический список
1. Козина О.А. Государственные меры поддержки малого и среднего бизнеса в период пандемии // О.А. Козина, Д.Н. Павлов // Вестник УРАО. 2023. N 1. С. 122 - 128.
2. Добролюбова Е.И. Контрольно-надзорная деятельность в регионах: промежуточные итоги реформы // Е.И. Добролюбова, И.С. Шемончук // Государственное управление. Электронный вестник. 2020. N 79. С. 207 - 228.
3. Никитенко И.В. Обеспечение прав предпринимателей посредством реализации контрольно-надзорных функций государства // И.В. Никитенко, О.В. Бабак // Вестник Восточно-Сибирского института МВД России. 2021. N 2. С. 150 - 159.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Предпринимательское право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.