Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Предпринимательское право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОДДЕРЖКА СУБЪЕКТОВ МАЛОГО И СРЕДНЕГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА И РАЗВИТИЕ ДОРОЖНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ: ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
А.Т. НАНИЕВ
В условиях экономического кризиса и санкций, введенных Евросоюзом и США в отношении Российской Федерации, государственная поддержка субъектов предпринимательской деятельности, являющихся неотъемлемой частью экономической системы страны, становится как никогда актуальной. Использование государственных закупок, как одной из основных мер поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства (далее - МСП), представляется наиболее эффективным способом.
На сегодняшний день объем доли МСП в ВВП России равен приблизительно 20%, что является достаточно низким показателем <1>. Также отмечается отрицательная динамика развития субъектов МСП и их низкая инновационная активность <2>. При этом именно субъекты МСП являются ориентиром развития экономики страны в целом, средством социальной поддержки населения путем повышения их гражданской и предпринимательской активности, увеличения числа рабочих мест.
--------------------------------
<1> Павлов И.И. Государственная поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций через систему госзакупок, закупок отдельными видами юридических лиц // Юрист. 2015. N 14. С. 27.
<2> Вайпан В.А. Основы правового регулирования деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства // Право и экономика. 2015. N 12. С. 15.
Применительно к сфере дорожного хозяйства следует отметить активную тенденцию поддержки субъектов МСП. В частности, данный вывод следует из анализа мероприятий, связанных с реализацией Концепции развития объектов дорожного сервиса в Российской Федерации <3>. Одной из сопутствующих целей указанной Концепции является формирование условий для развития предпринимательства (в том числе МСП) в сфере дорожного сервиса. Также 31 марта 2016 г. в рамках проведения Всероссийской научно-практической конференции "Федеральное дорожное агентство: итоги 2015 года, задачи и перспективы 2016 - 2017 гг." Федеральным дорожным агентством было подписано соглашение с АО "Федеральная корпорация по развитию малого и среднего бизнеса" о создании условий для увеличения доли закупок дорожных ведомств у представителей МСП, с целью чего будет создан реестр квалифицированных и ответственных поставщиков из числа данного сегмента предпринимателей для организации закупочной деятельности агентства и его подведомственных организаций <4>.
--------------------------------
<3> Распоряжение Минтранса России от 16.07.14 N ОБ-88-р "Об утверждении Плана мероприятий по реализации Концепции развития объектов дорожного сервиса вдоль автомобильных дорог общего пользования федерального значения" // http://rosavtodor.ru/documents/official/2711.html (дата обращения: 25.03.2016).
<4> Официальный сайт Федерального дорожного агентства РФ // http://rosavtodor.ru/activity/157/387/16208.html (дата обращения: 01.04.2016).
Если обратиться к статистическим данным, то согласно сведениям Федерального дорожного агентства, озвученным в итоговом докладе о результатах деятельности за 2015 год, агентством (с подведомственными учреждениями) было заключено 2223 государственных контракта с субъектами малого предпринимательства (далее - СМП) и социально ориентированными некоммерческими организациями (далее - СО НКО). В 369 контрактах, заключенных с участниками, не являющимися СМП и СО НКО, установлено требование о привлечении к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей из числа СМП и СО НКО. Доля закупок, осуществленных у СМП и СО НКО, за 2015 год составила 19,08% от совокупного годового объема закупок (с учетом стоимости контрактов с СМП и СО НКО, привлекаемых к исполнению контрактов в качестве субподрядчиков, соисполнителей) <5>. Таким образом, можем отметить высокую активность Федерального дорожного агентства по оказанию поддержки СМП и СО НКО в сфере дорожного хозяйства, особенно если учитывать, что в 2014 году центральным аппаратом агентства, в нарушение положений законодательства о контрактной системе в сфере государственных закупок, не осуществлялись закупки у СМП и СО НКО <6>.
--------------------------------
<5> Итоговый доклад Федерального дорожного агентства о результатах деятельности за 2015 год // http://rosavtodor.ru/agency/kollegiya-fda/kollegiya-itog-2016/16228.html (дата обращения: 05.04.2016).
<6> Представление Счетной палаты Российской Федерации от 3 июня 2015 года N ПР10-96/10-04 http://rosavtodor.ru/agency/structure/economic-and-financial/Kontrolnaya-deyatelnost/15896.html (дата обращения: 05.04.2016).
Ряд преференций, направленных на поддержку СМП и СО НКО, в части установления преимущества при осуществлении закупок, закреплен положениями нормы ч. 2 ст. 30 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" <7> (далее - Закон о контрактной системе), в соответствии с которой государственные заказчики обязаны осуществлять закупки у субъектов СМП и СО НКО в объеме не менее чем 15% совокупного годового объема закупок, за исключением закупок для обеспечения обороны и безопасности государства и работ в области атомной энергии.
--------------------------------
<7> Федеральный закон от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (ред. от 05.04.2016) // Собрание законодательства РФ. 2013. N 14. Ст. 1652.
Неисполнение данной обязанности влечет наложение административного штрафа в отношении должностных лиц в размере пятидесяти тысяч рублей (ч. 11 ст. 7.30 КоАП РФ <8>).
--------------------------------
<8> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года N 195-ФЗ (ред. от 05.04.2016) // Собрание законодательства РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
Цель введения правовой нормы, устанавливающей преференции для субъектов СМП, в полной мере согласуется с провозглашенной политикой государства, направленной на поддержку МСП. В то же время отсутствие со стороны законодателя указания в ч. 5 ст. 30 Закона о контрактной системе на предоставление преференций субъектам среднего предпринимательства представляется не совсем понятным.
Законом о контрактной системе в ч. 1 ст. 30 предусмотрены следующие способы участия СМП и СО НКО в публичных закупках:
1) путем участия указанных субъектов в определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) перечисленными в п. 1 ч. 1 ст. 30 Закона способами;
2) путем привлечения СМП и СО НКО к исполнению контрактов в качестве субподрядчиков, соисполнителей в соответствии с ч. 5 ст. 30 Закона <9>.
--------------------------------
<9> Свининых Е.А. Правовое регулирование отношений по осуществлению военными организациями закупок у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций // Право в Вооруженных Силах. 2015. N 6. С. 69.
Таким образом, в соответствии с ч. 5 ст. 30 Закона о контрактной системе заказчик при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) наделяется правом установить в извещении об осуществлении закупки требование к поставщику (подрядчику, исполнителю), не являющемуся субъектом СМП или СО НКО, о привлечении к исполнению контракта поставщиков (подрядчиков, исполнителей) из числа СМП и СО НКО. При применении указанного способа соответствующее условие включается в конкурсную документацию и государственный контракт, в котором также предусматривается ответственность за его невыполнение.
Как отмечает ряд специалистов в сфере государственных и корпоративных закупок, обязательство, предусмотренное ч. 5 ст. 30 Закона о контрактной системе, в значительной степени облегчает государственным и муниципальным заказчикам выполнение требований, предусмотренных ч. 1 ст. 30 настоящего Закона по осуществлению закупок у субъектов СМП и СО НКО, в объеме не менее 15% совокупного годового объема закупок <10>. Иными словами, можно говорить о трансформации данной обязанности заказчика в обязанность поставщика (подрядчика, исполнителя). Заказчику остается только лишь рассчитать в соответствии с ч. 1.1 ст. 30 Закона о контрактной системе необходимый объем закупок у субъектов СМП и СО НКО, который он должен набрать, и провести закупку с условием о привлечении к исполнению контракта поставщиков (подрядчиков, соисполнителей) из числа СМП, СО НКО, установив необходимый объем привлечения в виде процента от цены контракта. Не случайно в итоговом докладе о результатах деятельности Федерального дорожного агентства за 2015 год установление агентством в конкурсной документации на осуществление закупок требования к подрядчику о привлечении в обязательном порядке к выполнению работ (услуг) субподрядных организаций из числа СМП и СО НКО было названо одним из самых эффективных мероприятий в сфере развития конкуренции и поддержки МСП.
--------------------------------
<10> Государство и бизнес в системе правовых координат: Монография / В.Р. Авхадеев, С.Б. Бальхаева, Ю.В. Боброва и др.; отв. ред. А.В. Габов. М.: ИЗиСП; ИНФРА-М, 2014. С. 109 - 112.
Законом о контрактной системе не установлен объем привлечения участников из числа СМП или СО НКО, привлекаемых поставщиком (подрядчиком, исполнителем) при исполнении государственного контракта. Заказчик, ограниченный 15-процентным минимумом совокупного годового объема закупок, имеет право закреплять в государственном контракте любой объем заказа или работ, на выполнение которого поставщик либо подрядчик должен привлечь субъектов СМП и СО НКО. На практике в крупных государственных контрактах (стоимостью свыше 500000 рублей) в автодорожной сфере, в частности на выполнение работ по строительству и реконструкции автомобильных дорог, заказчиком устанавливается 15-процентный барьер от стоимости контракта. Таким образом, зачастую в условиях государственных контрактов не содержится конкретное значение объема привлечения к исполнению контрактов подрядчиков из числа субъектов СМП или СО НКО.
В частности, в соответствии с п. 6.2.23 контракта от 18 декабря 2014 года N 0135200000514001500 на выполнение работ по реконструкции II очереди Кольцевого маршрута в районе Приморской рекреационной зоны (Северный обход города Калининграда с реконструкцией транспортной развязки с Московским проспектом) I этап строительства - от транспортной развязки на Московском проспекте до транспортной развязки на Зеленоградск включительно с устройством подъезда к г. Гурьевску (I, II подэтап) <11> генеральный подрядчик обязуется привлечь к исполнению настоящего контракта субподрядчиков, соисполнителей из числа СМП и СО НКО на общую стоимость не менее 15% начальной (максимальной) цены контракта.
--------------------------------
<11> Государственный контракт от 18 декабря 2014 года N 0135200000514001500 (реестровый номер контракта 0135200000514001500). URL: https://zakupki.kontur.ru/0135200000514001500 (дата обращения: 06.04.2016).
Однако в судебной практике отсутствие в конкурсной документации либо государственном контракте конкретного значения объема привлечения к исполнению контрактов субподрядчиков, соисполнителей из числа СМП и СО НКО квалифицируется как нарушение ч. 6 ст. 30 Закона о контрактной системе <12>.
--------------------------------
<12> Решение Арбитражного суда г. Москвы от 20 октября 2015 года по делу N А40-122343/2015 // СПС "КонсультантПлюс".
Таким образом, требование к подрядчику о привлечении к выполнению работ подрядных организаций из числа СМП и СО НКО должно быть обязательно установлено в виде конкретного процента от цены контракта.
Также большой вопрос вызывает автоматическое включение заказчиками, в частности Федеральным дорожным агентством (с подведомственными организациями), в условие государственных контрактов обязанности по привлечению к выполнению работ СО НКО, не учитывающее сферу действия государственного контракта. В частности, участие СО НКО в строительстве и реконструкции автомобильных дорог представляется крайне сомнительным.
Помимо несовершенства текста нормы ч. 5 ст. 30 Закона о контрактной системе, на сегодняшний день более существенной проблемой является обеспечение ее реального исполнения.
Работы, выполняемые в рамках реализации государственных контрактов по строительству и реконструкции автомобильных дорог, помимо самого устройства дорожного полотна, также зачастую включают в себя устройство путепроводов и иных дорожных сооружений; переустройство коммуникаций: газопроводов, электрических сетей, ливневых систем водоотведения, водопроводов, линий связи. Выполнение всех вышеперечисленных работ является технологически сложным процессом, требующим наличие высококвалифицированного кадрового состава и специализированного дорогостоящего оборудования.
Для привлечения СМП к исполнению вышеуказанного перечня работ в рамках выполнения государственных контрактов необходимо решить ряд проблем, основными из которых являются: отсутствие у данных субъектов допусков к видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства; квалифицированного кадрового состава в области строительства автомобильных дорог; а также специализированного дорогостоящего оборудования для проведения дорожных работ.
Решение вышеуказанных вопросов со стороны законодателя требует проведения целого комплекса взаимосвязанных мероприятий экономического, организационного и правового характера. В частности, оборудование, необходимое для проведения дорожных работ, относится к узкоспециализированному, вследствие чего спрос на него является ограниченным. Высокая стоимость и продолжительная амортизация такого оборудования приводят к тому, что для приобретения его СМП с теоретической точки зрения необходимо либо использовать механизм лизинга дорожного оборудования, либо участвовать в создании специализированных организаций, предоставляющих необходимое оборудование на праве аренды. Однако с практической точки зрения применение данных способов представляется достаточно трудноосуществимым и нецелесообразным.
По этой причине исполнение подрядчиком обязанности по привлечению к исполнению государственного контракта субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов СМП является большой проблемой. Например, львиную долю объема от стоимости государственного контракта от 12 февраля 2016 года N 0135200000515001679 на выполнение работ по объекту "Строительство эстакады Восточная от ул. Молодой Гвардии (через Московский проспект и ул. Емельянова) до ул. Муромская с мостами через р. Старая и Новая Преголя в г. Калининграде Калининградской области (I этап)" <13> забирают работы по реконструкции путепровода длиной 92,02 м, а также работы по строительству моста длиной 473,44 м.
--------------------------------
<13> Государственный контракт от 12 февраля 2016 года N 0135200000515001679 (реестровый номер контракта 0135200000515001679). URL: https://zakupki.kontur.ru/0135200000514001500 (дата обращения: 10.04.2016).
На территории Калининградской области, в силу ее анклавности, существует всего несколько организаций, имеющих материально-технические и кадровые условия для профессионального и качественного выполнения строительных работ по реализации контрактов, связанных с масштабным строительством автомобильных дорог и развязок, имеющих существенное значение для развития инфраструктуры региона, привлечения инвесторов и выполнения региональных обязательств по проведению крупномасштабных мероприятий федерального уровня, в частности чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года. Данные организации не относятся к СМП. Однако на генеральном подрядчике в соответствии с п. 6.2.25 указанного контракта лежит обязанность по привлечению к его исполнению соисполнителей из числа субъектов СМП и СО НКО на общую стоимость 15% от цены контракта (которая равняется 74132625,47 рубля). В подобной ситуации генеральному подрядчику гораздо проще заплатить штраф за нарушение данного условия контракта, размер которого равен 0,5% от стоимости контракта, либо учредить организации, относящиеся к СМП. Но подобные рекомендации сводят на нет меры реализации государственной политики в области развития МСП.
В условиях, когда огромное количество субподрядных организаций выполняют определенную часть от общего объема работ и несут ответственность только в той части, которая касается выполнения ими своих договорных обязательств, обеспечение высокого качества работ по строительству и реконструкции автомобильных дорог становится весьма сложной задачей для генерального подрядчика, равно как и соблюдение сроков выполнения работ, регламентированных контрактом. По общему правилу генеральный подрядчик несет перед заказчиком ответственность за последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств субподрядными организациями (ч. 3 ст. 706 ГК РФ). Таким образом, выполняя обязанность по привлечению к исполнению контракта субподрядчиков и соисполнителей из числа СМП, генподрядчик при ненадлежащем выполнении субподрядными организациями строительных работ, в частности при несоблюдении технологии при выполнении строительных работ, рискует попасть под штрафные санкции, с дальнейшим включением в реестр недобросовестных поставщиков.
Для более эффективных мер поддержки субъектов МСП в автодорожной сфере, в частности в области строительства и реконструкции автомобильных дорог, предлагаем рассмотреть ряд предложений по совершенствованию механизма применения ч. 5 ст. 30 Закона о контрактной системе.
В государственных контрактах на подрядные работы в соответствии с ч. 5 ст. 30 Закона о контрактной системе указывается обязанность о привлечении к исполнению контракта субподрядчиков и соисполнителей из числа СМП и СО НКО. В процессе реализации контрактов на подрядные работы большой объем от цены контракта занимают отношения по поставке материалов. Представляется целесообразным в рамках договоров подряда распространить применение нормы ч. 5 ст. 30 Закона о контрактной системе на заключение договоров поставки с СМП. Привлечение поставщиков из числа субъектов СМП в рамках реализации подрядных работ является достаточно простой, но в то же время эффективной мерой поддержки; в частности, в ходе осуществления государственных контрактов на строительство и реконструкцию автомобильных дорог осуществляется большое количество поставок различных товарно-материальных ценностей.
Представляется необходимым заказчику при принятии решения о применении требования, предусмотренного ч. 5 ст. 30 Закона о контрактной системе, в отношении крупных государственных контрактов на строительство и реконструкцию автомобильных дорог согласовывать возможность, а также исполнимость данного требования применительно к каждому контракту с уполномоченным органом. В отношении автомобильных дорог федерального значения таким органом может являться Министерство строительства Российской Федерации, в отношении автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения - Министерство строительства субъекта Российской Федерации, в отношении автомобильных дорог местного значения - управомоченный орган администрации муниципального образования.
После согласования возможности включения данного требования заказчик аргументированно определяет объем работ, который подрядчик, не относящийся к субъектам МСП, должен будет передать на выполнение подрядчикам из числа МСП, предоставляя примерный перечень работ, который подлежит передаче (который носит рекомендательный характер).
Несомненно, реализация данного предложения представляет большую нагрузку на заказчика, однако это позволит, с одной стороны, осуществить реальную поддержку МСП, но с другой стороны, обеспечить решение важной задачи по развитию сети автомобильных дорог на территории Российской Федерации, обеспечение повышения качества автомобильных дорог, повышение надежности и безопасности движения по автомобильным дорогам.
В Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года было отмечено, что доля транспортных затрат в себестоимости продукции относительно высока и составляет 15 - 20% против 7 - 8% в странах с развитой рыночной экономикой. Наряду с такими объективными факторами, как большие расстояния перевозки и сложные природные условия, это связано с недостаточным уровнем развития системы товародвижения <14>. Качество строительства автомобильных дорог является главенствующей задачей, к решению которой стремится государство. Создание преференций в отношении МСП не должно становиться препятствием в ее достижении.
--------------------------------
<14> Приказ Минтранса РФ от 12.05.2005 N 45 "Об утверждении Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года" // СПС "КонсультантПлюс".
Список литературы
1. Павлов И.И. Государственная поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций через систему госзакупок, закупок отдельными видами юридических лиц // Юрист. 2015. N 14. С. 26 - 29.
2. Вайпан В.А. Основы правового регулирования деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства // Право и экономика. 2015. N 12. С. 4 - 19.
3. Распоряжение Минтранса России от 16.07.14 N ОБ-88-р "Об утверждении Плана мероприятий по реализации Концепции развития объектов дорожного сервиса вдоль автомобильных дорог общего пользования федерального значения" // http://rosavtodor.ru/documents/official/2711.html (дата обращения: 25.03.2016).
4. Официальный сайт Федерального дорожного агентства РФ // http://rosavtodor.ru/activity/157/387/16208.html (дата обращения: 01.04.2016).
5. Итоговый доклад Федерального дорожного агентства о результатах деятельности за 2015 год // http://rosavtodor.ru/agency/kollegiya-fda/kollegiya-itog-2016/16228.html (дата обращения: 05.04.2016).
6. Представление Счетной палаты Российской Федерации от 3 июня 2015 года N ПР10-96/10-04 // http://rosavtodor.ru/agency/structure/economic-and-financial/Kontrolnaya-deyatelnost/15896.html (дата обращения: 05.04.2016).
7. Федеральный закон от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (ред. от 05.04.2016) // Собрание законодательства РФ. 08.04.2013. N 14. Ст. 1652.
8. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года N 195-ФЗ (ред. от 05.04.2016) // Собрание законодательства РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 18.
9. Свининых Е.А. Правовое регулирование отношений по осуществлению военными организациями закупок у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций // Право в Вооруженных Силах. 2015. N 6. С. 68 - 73.
10. Государство и бизнес в системе правовых координат: Монография / В.Р. Авхадеев, С.Б. Бальхаева, Ю.В. Боброва и др.; отв. ред. А.В. Габов. М.: ИЗиСП; ИНФРА-М, 2014. С. 320.
11. Государственный контракт от 18 декабря 2014 года N 0135200000514001500 (реестровый номер контракта 0135200000514001500). URL: https://zakupki.kontur.ru/0135200000514001500 (дата обращения: 06.04.2016).
12. Решение Арбитражного суда г. Москвы от 20 октября 2015 года по делу N А40-122343/2015 // СПС "КонсультантПлюс".
13. Государственный контракт от 12 февраля 2016 года N 0135200000515001679 (реестровый номер контракта 0135200000515001679). URL: https://zakupki.kontur.ru/0135200000514001500 (дата обращения: 10.04.2016).
14. Приказ Минтранса РФ от 12.05.2005 N 45 "Об утверждении Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года" // СПС "КонсультантПлюс".
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Предпринимательское право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.