Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Предпринимательское право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОСОБЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
М.В. БАТЫРОВ
Особый правовой режим осуществления предпринимательской деятельности на территории особых экономических зон (далее - ОЭЗ) детерминирует наличие специального законодательного регулирования. Так, на отношения, связанные с функционированием ОЭЗ на территории Российской Федерации, распространяются только нормы Федерального закона от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 116-ФЗ), указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты, прежде всего Министерства экономического развития Российской Федерации. В законодательство об ОЭЗ иные федеральные законы, в том числе Гражданский кодекс Российской Федерации, не включаются. И это не случайно, так как на территории ОЭЗ устанавливается особый режим осуществления предпринимательской деятельности, в котором превалирующее значение имеет соглашение о создании ОЭЗ, постоянными участниками которого являются Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации и исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, на территории которого создается ОЭЗ <1>.
--------------------------------
<1> Андреев В.К Предпринимательское законодательство России: Научные очерки. М.: Статут; РАП, 2008.
Следует особо отметить, что институт ОЭЗ характеризуется не только наличием особого режима осуществления предпринимательской деятельности на их территории, но и специфической системой их создания, управления и осуществления контроля деятельности резидентов. Вышеперечисленные механизмы регулирования отношений в сфере функционирования института особых экономических зон в Российской Федерации нуждаются во всестороннем изучении, анализе, выявлении правовых пробелов и формулировке предложений по их устранению, что и будет отражено в данной научной статье.
В соответствии с законодательством ОЭЗ создаются по решению Правительства Российской Федерации (ст. 2 Федерального закона N 116-ФЗ). Так, решение о создании особой экономической зоны на территориях субъекта Российской Федерации и муниципального образования принимается Правительством Российской Федерации и оформляется постановлением Правительства Российской Федерации (ч. 1 ст. 6 Федерального закона N 116-ФЗ).
При этом такое решение может приниматься как на основе проведения конкурса по отбору заявок регионов, претендующих на получение статуса ОЭЗ, так и без его проведения (ч. 1.1 ст. 6 Федерального закона N 116-ФЗ). Так, согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 14 октября 2010 г. N 833 "О создании туристического кластера в Северо-Кавказском федеральном округе, Краснодарском крае и Республике Адыгея" на территории ряда регионов были созданы туристско-рекреационные ОЭЗ без проведения конкурса по отбору заявок.
Следует сказать, что принятие решения о создании ОЭЗ на территории того или иного региона не должно происходить по политическим мотивам, а основываться только на критериях готовности территорий региона для обеспечения поступательного развития зоны. В данном аспекте существует проблема сознательного завышения регионами своих возможностей с целью получения статуса ОЭЗ. Это объясняется объемом финансовых вложений, которые впоследствии будут выделяться из федерального и регионального бюджетов на их развитие. Ошибочное представление федерального центра об истинном финансовом и экономическом положении региона, претендующего на получение статуса ОЭЗ, может привести к тому, что цели их учреждения не будут достигнуты. По мнению автора, во избежание данной ситуации необходимо на стадии рассмотрения заявок субъектов Федерации не только проводить анализ представленных документов, но и осуществлять фактическую проверку в регионе, для чего должны быть созданы специальные федеральные комиссии. Что касается учреждения ОЭЗ в исключительных случаях без проведения конкурсных процедур, необходимо сказать, что в целях единообразного понимания и применения органами государственной власти данной правовой нормы, а также во избежание необоснованного присвоения тому или иному региону статуса ОЭЗ необходимо внести изменения в законодательство об особых экономических зонах, касающиеся четкого определения перечня таких "исключительных случаев".
По мнению автора, существующую модель создания ОЭЗ на территории России необходимо дополнить возможностью включения в данный процесс органов законодательной власти посредством принятия федеральных программ развития особых экономических зон (ежегодно корректируемых) на основе предложений о создании зон, поступивших от субъектов Федерации, предварительно согласованных с соответствующими органами местного самоуправления. Это позволит не только повысить качество отбора регионов, претендующих на приобретение статуса ОЭЗ, но и установить общую концепцию их развития.
Следующей проблемой, непосредственно связанной с государственной политикой применительно к созданию ОЭЗ, является потенциальная возможность появления в них структурных диспропорций. Связано это в первую очередь с тем, что ОЭЗ, как обособленная территория региона, аккумулируя инвестиции, существенную часть бюджетных средств, другие ресурсы, поглотит наиболее квалифицированные кадры региона - прежде всего в силу разницы в оплате труда, что приведет к нерациональному перераспределению кадровых и экономических ресурсов. Итогом станет то, что остальные районы просто не выдержат конкуренции, и произойдет их стагнация. В свете данной проблематики в целях рационального и эффективного развития субъектов Российской Федерации федеральные ОЭЗ в большей степени необходимо создавать на территории слаборазвитых регионов, когда как в экономически развитых необходимо создавать условия для поддержки и развития зон регионального уровня и частных ОЭЗ с минимальным федеральным бюджетным финансированием. Также целесообразно введение дополнительных типов ОЭЗ: агропромышленные, экспортно-производственные, комплексные и пр.
Следуя логике изложения материала данной статьи, необходимо сказать, что с 1 января 2010 г. в Федеральный закон N 116-ФЗ внесены изменения, касающиеся системы управления ОЭЗ. Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 5 октября 2009 г. N 1107 "Вопросы Министерства экономического развития Российской Федерации" Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами было ликвидировано, а его функции были переданы напрямую Министерству экономического развития Российской Федерации. В свою очередь, указанное Министерство получило право передачи части полномочий на места по выбору либо муниципальным властям, либо управляющим компаниям, в том числе ОАО "Особые экономические зоны" и его дочерним предприятиям с возможностью отзыва таких полномочий в случае их неисполнения либо ненадлежащего исполнения. Таким образом, осуществлен переход к двухуровневой системе управления ОЭЗ в целях ее оптимизации. В связи с вышеописанными законодательными изменениями закономерно встает вопрос об их эффективности и рациональности. Детальный анализ сложившейся системы управления ОЭЗ позволил автору сделать следующие выводы.
Во-первых, на законодательном уровне не закреплена система отношений между государственными органами и управляющими компаниями и ОАО "Особые экономические зоны" по поводу осуществления ими полномочий по управлению ОЭЗ. Иными словами, отсутствует нормативный правовой документ с указанием конкретных прав и обязанностей данных субъектов и ответственности за их неосуществление.
Также еще одним аспектом, который явно не в пользу коммерциализации отношений в сфере управления ОЭЗ, а именно привлечение управляющих компаний к деятельности в ОЭЗ, - это, конечно же, его аффилированность с государственным аппаратом, и как следствие, различного рода финансовые махинации, использование бюджетных средств не по целевому назначению и т.д.
Во-вторых, круг полномочий, которые могут передаваться на места, а именно управляющим компаниям, значительно расширился: обеспечение проведения экспертизы проектной документации и экспертизы результатов инженерных изысканий; получение технических условий присоединения к сети и их передача резидентам ОЭЗ; управление и распоряжение земельными участками и иными объектами недвижимости в пределах зоны без права их отчуждения, создание объектов инфраструктуры на территории зон и пр.
Вышесказанное позволяет сделать вывод, что предоставление такого объема полномочий в "частные руки", хотя и со 100%-ной долей государства, слишком поспешно и не совсем рационально, а самое главное - имеет негативный опыт.
Таким образом, система управления, сложившаяся в рамках функционирования ОЭЗ, а именно возможность привлечения коммерческих структур (управляющих компаний) и делегирование им полномочий, в том числе по созданию инфраструктуры и объектов недвижимости, нецелесообразна, так как может привести к сращиванию с государственным аппаратом и, как следствие, к различным финансовым махинациям, а также монополизировать рынок или его отдельные сферы.
В целях совершенствования системы управления ОЭЗ, автором предлагается внести изменения в Федеральный закон N 116-ФЗ, а именно все полномочия по управлению ОЭЗ передать в ведение соответствующих администраций регионов и муниципальных образований, усилив при этом контроль (как федеральный, так и муниципальный), в том числе за целевым использованием бюджетных средств. Администрациям же, в свою очередь, предоставить право на гражданско-правовой конкурсной основе привлекать коммерческие организации для выполнения отдельных полномочий, в том числе по строительству необходимой инфраструктуры. Внедрение вышеописанной модели позволит не только расширить полномочия региональных властей в части управления ОЭЗ, но и установить четкие правовые границы ответственности за их ненадлежащее исполнение.
На законодательном уровне существует ряд пробелов, которые в значительной мере снижают действенность и эффективность государственного контроля в сфере функционирования ОЭЗ. Попробуем осветить их.
Во-первых, это законодательное ограничение полномочий органов государственного контроля по проведению комплексных проверок резидентов ОЭЗ, что выражается в следующем.
В соответствии с ч. 3 ст. 11 Федерального закона N 116-ФЗ плановые комплексные проверки проводятся органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля по согласованию с органами управления особыми экономическими зонами. Плановые комплексные проверки проводятся органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля на основании решения, выданного органами управления особыми экономическими зонами. В решении о проведении плановой комплексной проверки должны быть указаны ее предмет и период, который подлежит проверке. Что касается внеплановых проверок, то они также могут проводиться только по согласованию с вышеуказанными субъектами. Иными словами, резиденты ОЭЗ имеют некую "правовую неприкосновенность".
Во-вторых, органы государственного контроля имеют право подачи иска в суд о лишении лица статуса резидента ОЭЗ исключительно через орган управления зоной.
В-третьих, в Федеральном законе N 116-ФЗ нечетко сформулировано само понятие "плановая комплексная проверка". Неясно, идет ли речь о привлечении к проверке нескольких подразделений одного контрольного органа либо о проведении проверки несколькими контрольными органами.
В-четвертых, срок проведения проверок весьма короткий, что может негативно повлиять на их результаты. Так, срок проведения плановых комплексных проверок не может превышать две недели, а внеплановых - одной недели (п. 4, п. 7 ст. 11 Федерального закона N 116-ФЗ).
По мнению автора, вопросы, связанные с проведением контрольных мероприятий, а также лишением лица статуса резидента ОЭЗ, должны носить более независимый характер. Иными словами, сложившаяся система контроля представляется не совсем эффективной, так как органы государственного контроля не имеют правовой свободы в данной сфере. А если принять во внимание тенденцию к коммерциализации отношений в сфере функционирования ОЭЗ, решение вышеуказанных проблем приобретает первоочередной характер.
Подводя итог, необходимо сказать, что автором проанализированы основные механизмы регулирования отношений в сфере функционирования ОЭЗ, выявлены проблемы и недостатки системы их создания, управления и осуществления государственного контроля деятельности резидентов на их территории. Также автором освещены наиболее концептуальные предложения по совершенствованию законодательства об особых экономических зонах в рамках рассматриваемой тематики.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Предпринимательское право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.