Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Международное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРАВОВОЙ СТАТУС РЕГИОНАЛЬНЫХ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ КАК ТРЕТЬИХ СТОРОН В СООТВЕТСТВИИ С ПРАВОМ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ
С.Б. БАЛЬХАЕВА
Международные договоры составляют основу современного международного права. Они служат удовлетворению фундаментальной потребности государств регулировать путем достижения взаимного согласия вопросы, представляющие общий интерес, и таким образом повышать уровень стабильности межгосударственного общения. Являясь инструментом обеспечения порядка в международных отношениях, договоры выполняют роль одного из важнейших элементов международного мира и безопасности. По этой причине еще на заре возникновения международного права договоры всегда были основным источником правовых отношений между субъектами, известными сегодня как государства.
Опыт использования международных договоров столь же долог, как и история организованного сосуществования людей <1>. Первыми известными в истории договорами являются договоры, заключенные правителями Хеттской империи со своими соседями и вассалами в XIV в. до н. э., за ними последовали договоры хеттов с Рамзесом II, царем Египта, около 1280 - 1270 гг. до н. э. Старейшим международным договором, сохранившимся почти в полном объеме, является Договор между древними государствами Месопотамии Эблой и Абарсалем, датируемый серединой XXIV в. до н. э., который был найден в архиве дворца Эльбы <2>.
--------------------------------
<1> См.: Grewe W.G. (ed.). Fontes Historiae Juris Gentium: Sources Relating to the History of the Law of Nations. Berlin; New York, 1995. Vol. 1. P. 2 - 17.
<2> См.: Кошман В.А. Договор Абарсала и Эблы как древнейший межгосударственный договор в контексте формирования правового регулирования международных отношений на Ближнем Востоке в середине III тыс. до н. э. // Ученые записки Крымского федерального университета имени В.И. Вернадского. Юридические науки. 2018. Т. 4(70). N 4. С. 303 - 311.
В преамбуле Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. (далее - Венская конвенция 1969 г.) подчеркивается основополагающая роль договоров в истории международных отношений и особенно важность договоров для развития мирного сотрудничества между нациями. Это фундаментальное значение договоров осталось неизменным, в то время как правила и процедуры заключения договоров, а также содержание международных соглашений менялись на протяжении веков.
С тех пор как международные организации в XIX в. вышли на международную арену, они стали постоянными участниками международных соглашений. Одним из первых примеров вхождения международных организаций в международные договорные отношения является Соглашение о штаб-квартире между Францией и Международным бюро мер и весов, заключенное 4 октября 1875 г. <3>.
--------------------------------
<3> См.: Chiu H. The Capacity of International Organizations to Conclude Treaties, and the Special Legal Aspects of the Treaties so Concluded. The Hague, 1966. P. 6.
По мере интенсификации процесса участия международных организаций в международных договорах встал вопрос о приспособлении существующих и создании новых правил, регулирующих договорные отношения на универсальном уровне. Одним из важных аспектов действия права международных договоров в отношении международных организаций как субъектов международного права стал вопрос о применении принципа pacta tertiis nec nocent nec prosunt (договоры не вредят и не благоприятствуют третьим лицам) (далее - принцип pacta tertiis). Данный принцип берет начало из римского договорного права. Несмотря на ряд попыток со стороны великих держав (Австро-Венгрии, Франции, Великобритании, Пруссии и России) создать после Венского конгресса 1815 г. "объективное право" (другими словами, право, которое является обязательным для третьих государств), существование и применение принципа pacta tertiis никогда не ставилось под сомнение <4>.
--------------------------------
<4> Подробнее см.: Современная концепция применения международных договоров: монография / отв. ред. А.Я. Капустин. М., 2020. С. 114.
С развитием практики применения международных договоров закономерно возникли новые дискуссионные вопросы, касающиеся применения принципа pacta tertiis, которые требуют надлежащей научной оценки. Правовые трудности, возникающие в отношении международного договора, заключенного региональной международной организацией и создающего обязательства для ее государств-членов, доказывают актуальность данной проблематики и с практической точки зрения.
Рассмотрение статуса региональных международных организаций в качестве третьих сторон в праве международных договоров будет неполным без анализа их правового положения в качестве признанных самостоятельными субъектами международного права. Данная потребность не является задачей исключительно теоретического свойства, не имеющей, как может показаться на первый взгляд, прямого отношения к тематике данной статьи. Она напрямую вытекает из нормативных подходов, сформировавшихся в кодифицированных актах права международных договоров, начиная со времени заключения Венской конвенции 1969 г., которая, как и Венская конвенция о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г. <5> (далее - Венская конвенция 1986 г.), восприняла в своем тексте основополагающий правовой императив действия режима договорных норм, базирующийся на принципе, согласно которому любой договор не создает обязательств для третьей стороны, которой в контексте права международных договоров является любой субъект международного права. Следовательно, международные организации защищены от вмешательства третьих сторон таким же образом, как и государства.
--------------------------------
<5> Несмотря на то что Конвенция 1986 г. не вступила в силу, ее отдельные нормы признаются международным сообществом в качестве норм, имеющих силу международно-правового обычая.
Отметим, что специфика правового статуса международных организаций как участников международных договорных отношений не являлась предметом особого внимания разработчиков Венской конвенции 1986 г., что отчасти объясняется стремлением создать максимально универсальные правила в рамках проводимой кодификации права международных договоров. Изучение материалов заседаний Комиссии международного права (далее - КМП), посвященных правовому регулированию международных договоров с участием международных организаций, показывает, что содержание ст. 34 Венской конвенции 1986 г. не являлось предметом острых дискуссий, поскольку в ее основу были положены правовые подходы, применяемые в Венской конвенции 1969 г. <6>. Было признано, что действие принципа pacta tertiis должно распространяться и в отношении международных организаций. Члены КМП придерживались мнения, что, хотя участие международной организации в международном договоре не означает придание ей правового статуса, полностью совпадающего с правовым статусом государства как участника международного договора, в отношении такого договора должен применяться один из базовых принципов права международных договоров - принцип относительности международных договоров. Примечательно, что данная позиция КМП впоследствии никогда не оспаривалась ни в более поздней судебной практике, ни в международной доктрине <7>.
--------------------------------
<6> См.: Dailler P., Pellet A. (eds). Droit international public. 6th ed. Paris, 1999. P. 244.
<7> См.: Бальхаева С.Б., Помазанский А.Е. Правовой статус международных организаций как третьих сторон международных договоров в соответствии с принципом pacta tertiis nec nocent nec prosunt // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2021. N 1. С. 154 - 155.
Несмотря на общую правовую идею, положенную в основу принципа pacta tertiis, его практическое воплощение может иметь различные юридические последствия в зависимости от типа заключаемых международных договоров и типа субъектов международного права, участвующих в них. Еще на стадии подготовки окончательного текста Венской конвенции 1986 г. специальный докладчик КМП П. Ройтер указал на ряд отличий межгосударственных договоров от договоров, в которых участниками являются международные организации. В частности, он полагал, что договоры, заключенные международной организацией, не могут рассматриваться членами этой организации как юридические действия, совершаемые третьим лицом <8>. Тем не менее, всецело полагаясь на нормативные решения, выработанные в ходе работы над текстом Венской конвенции 1969 г., разработчики Венской конвенции 1986 г. пошли по пути их практически дословного воспроизведения в международном договоре, имеющем несколько иное предметное содержание. В итоге только три статьи (6, 7 и 74) Венской конвенции 1986 г. имеют сколько-нибудь значимое отличие от текста Венской конвенции 1969 г. Подобная участь постигла и юридические конструкции, связанные с применением принципа pacta tertiis в международных договорных отношениях, в том числе в плане регулирования юридических последствий действия норм международных договоров в отношении третьих сторон.
--------------------------------
<8> См.: Yearbook of the International Law Commission. 1972. Vol. II. P. 189; 1973. Vol. II. P. 89 - 93.
Обоснованность применения подобного подхода, который, по сути, уравнял государства и международные организации даже в тех областях международного сотрудничества, где отсутствовала сложившаяся практика применения договорных норм или обычаев международного права либо такая практика имела разнонаправленный характер, вызывала ожидаемую критику со стороны профессионального сообщества юристов-международников <9>.
--------------------------------
<9> См., например: Gaja G. A "new" Vienna Convention on Treaties between States and International Organizations or between International Organizations: a Critical Commentary // British Yearbook of International Law. 1988. P. 253.
В этом плане разработка и последующая кодификация международных норм, касающихся принципов и механизмов международной ответственности, отличаются от права международных договоров в более выгодную сторону, поскольку имеют значимые структурные и текстуальные различия и учитывают очевидную разницу между такими субъектами международного права, как государства и международные организации. Исследователи насчитывают около 13 серьезных модификаций в проекте статей об ответственности международных организаций за международно-противоправные деяния 2011 г. <10> по сравнению с проектом статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния 2001 г. <11>.
--------------------------------
<10> См.: Yearbook of the International Law Commission. 2011. Vol. II. Part Two. P. 40.
<11> См.: Гуласарян А.С. Международно-правовая имплементация норм об ответственности международных организаций: монография / под ред. К.А. Бекяшева. М., 2015.
Правда, существует и противоположная точка зрения, фундаментом которой является идея о возможности связывать международные организации договорами без их согласия. Договоры не связывают государства без их согласия; способность выбирать между договорами является одним из основных прав, связанных с международной правосубъектностью государств. Действительно, если одно государство может связать другое образование международными обязательствами без согласия последнего, это является веским доказательством того, что этому образованию не хватает независимости, которая является необходимой чертой государственности <12>.
--------------------------------
<12> См.: Crawford J. The Creation of States in International Law. 2nd ed. Oxford, 2006. P. 71.
Г. Шермерс и Н. Блоккер, авторы известной монографии по праву международных организаций, являются наиболее последовательными сторонниками идеи о том, что международные договоры могут связывать международные организации без их согласия. Ключевым моментом, по мнению ученых, является статус неучастия международных организаций в многосторонних договорах, что не обязательно указывает на желание не быть связанными, поскольку многосторонние договоры обычно разрешают только государствам становиться их участниками. Они также утверждают, что международные организации в большей степени подчинены международному праву, чем государства, потому что международные организации являются порождениями международного публичного права <13>.
--------------------------------
<13> См.: Blokker N., Schermers H. International Institutional Law. 4th ed. Boston; Leiden, 2003. P. 995.
Но в действительности государства обладают значительной свободой для заключения договоров в рамках обычного международного права. Таким образом, мнение о том, что договорные обязательства государств-членов автоматически связывают международные организации, игнорирует свободу действий государств в отношении изменения своих договорных обязательств и даже вступления в противоречащие договорные обязательства.
Тем не менее приведенные примеры показывают, что в течение долгого времени в практике международного правотворчества наблюдалась устойчивая тенденция проведения аналогий между государствами и международными организациями как субъектами международного права, которая не принимала в расчет особую правовую природу международных организаций и связанный с ней своеобразный правовой статус. Это связано с особенностями развития международного права в целом и права международных договоров как его составной части в течение XX в. Несмотря на то что с момента основания ООН прошло более 70 лет, что, без сомнения, ознаменовало начало новой эры для всех международных институтов, все еще продолжается научная дискуссия относительно того, что собой представляют международные организации как субъекты международного права и какое место они занимают в международной правовой системе <14>. Поскольку международное право традиционно и неуклонно ориентировалось в своих нормативных решениях на государства как основные субъекты международного права, ряд концепций и доктрин, которые были разработаны государствами и для государств, как представляется, не в полной мере применимы к международным организациям <15>. С одной стороны, их принято относить к категории субъектов международного права. С другой стороны, в современном политическом и юридическом дискурсе часто подчеркивается различие между двумя категориями юридических субъектов: государствами и международными организациями.
--------------------------------
<14> См.: Klabbers J. An Introduction to International Organizations Law. 3rd ed. Cambridge, 2015. P. 3.
<15> См.: Alvarez J. Book Review: International Organisations and Their Exercise of Sovereign Powers // American Journal of International Law. 2007. Vol. 101. P. 674, 678.
Действительно, на первый взгляд кажется, что у них больше различий, чем сходств. В то время как государства являются суверенными образованиями, обладающими централизованной властью, собственной территорией и населением, международные организации представляют собой бюрократическую структуру, созданную для выполнения задач международного сотрудничества. Государства в силу обладания собственным суверенитетом вправе самостоятельно решать задачи своего развития в рамках международного права, международные организации создаются для достижения коллективных целей в различных сферах международного сотрудничества.
Но роль государств как первичных субъектов международного права нельзя принизить: они принимают решение о создании международной организации, определяют цели ее деятельности и полномочия в уставе. Государства также устанавливают размер бюджета международной организации и порядок его распределения. Безусловно, государствам не всегда будет легко скорректировать курс в краткосрочной перспективе, когда позиция международной организации расходится с предпочтениями государств-участников. Однако в долгосрочной перспективе международная организация должна осуществить требования своих учредителей, иначе она подвергнется перестройке.
В то же время наряду с внешними "функциями" государства одновременно выполняют и внешние полномочия в международных организациях, в создании которых они принимают участие. В структуре каждой международной организации есть по крайней мере один орган, который полностью состоит из государств-членов <16>. Государства не только вносят основной вклад в принятие решений, но также часто играют главную роль в реализации этих решений. Показательным в этом плане является пример ООН, поскольку именно государства - члены ООН выполняют решения Совета Безопасности о применении силы. Таким образом, несмотря на правосубъектность международных организаций, на практике весьма сложно провести четкое разграничение между волей самой организации и ее государствами-членами.
--------------------------------
<16> В ООН их несколько: Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности и Экономический и Социальный Совет.
В последние десятилетия в международном правовом ландшафте стали отчетливо проявляться тенденции, которые объективно снижают полную государствоцентричность мирового правопорядка, что, в свою очередь, позволяет говорить о некорректности сохранения полной аналогии в правовом статусе государств и международных организаций как субъектов международного права <17>. Наметившееся расширение охвата регулятивного воздействия международного права, завершение значимых проектов кодификации и накопление решений международных судов и трибуналов ставят вопрос о необходимости применения диверсифицированного подхода к оценке роли субъектов международного права с одновременным сохранением базовой опоры на существующие нормы и принципы международного публичного права. Подтверждение данного суждения можно отыскать в решениях международных судебных органов. Знаковым в плане развития рассматриваемого дискурса является Консультативное заключение Международного суда ООН относительно законности угрозы ядерным оружием или его применения от 8 июля 1996 г. <18>.
--------------------------------
<17> В трактовках Венских конвенций 1969 и 1986 гг.
<18> URL: http://www.icj-cij.org/homepage/ru/advisory/advisory_1996-07-08.pdf (дата обращения: 28.01.2023).
При формулировании данного судебного решения Международный суд ООН обратился к "принципу специализации" с целью подчеркнуть, что в отличие от государств международные организации не обладают общей компетенцией и создаются для выполнения конкретных функций в соответствии с их учредительными документами. Введение в юридический оборот данного принципа было призвано обнародовать ряд идей для последующего прогрессивного развития права международных договоров и норм о международной ответственности, главная из которых заключалась в том, что "особый характер" международных организаций предполагает необходимость не только разграничивать общие и специальные субъекты международного права, но и устанавливать отличия в правовом статусе между международными организациями различного типа.
Для понимания действия принципа pacta tertiis в отношении договоров, заключаемых международными организациями, весьма значимым является отнесение международной организации к тому или иному типу: универсальной или региональной. Первая попытка юридически сформулировать различия в статусе международных организаций была предпринята КМП в ходе работы над текстом Венской конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г. <19>. Несмотря на то что в задачи Комиссии не входила возможность установления различных правовых режимов для международных организаций различного типа <20>, обращает внимание содержание нормы ст. 2 указанной Конвенции, согласно которой тот факт, что настоящая Конвенция не применяется к другим международным организациям, не наносит ущерба применению к представительству государств в их отношениях с другими такими организациями любого установленного в Конвенции правила, которое подлежало бы применению согласно международному праву независимо от Конвенции.
--------------------------------
<19> Не вступила в силу.
<20> Данная нерешительность Комиссии международного права во многом объясняется сложностью решения таких вопросов, как признание и взаимоотношения региональной международной организации с государствами, не являющимися ее членами. По мнению Комиссии, это потребовало бы разработки специальных правил для этих организаций. Подробнее см.: Yearbook of the International Law Commission. 1967. Vol. II. P. 148.
Полдесятилетия спустя, когда Комиссия приступила к кодификации права договоров, касающихся международных организаций, она отказалась следовать по пути, который был выбран в отношении темы представительства. Специальный докладчик П. Ройтер высказался за использование максимально широкого определения понятия "международная организация", используемого в Венской конвенции 1969 г., поскольку он хотел обеспечить, чтобы проект охватывал все международные организации, которые заключают договоры. Согласно ст. 2 данного международного документа международная организация означает любую межправительственную организацию. В Комментарии к данной Конвенции А.Н. Талалаев указывает, что такое определение было дано для того, чтобы "было ясно, что речь в ней идет только о межправительственных организациях и что, следовательно, исключаются все неправительственные и общественные международные организации" <21>.
--------------------------------
<21> Талалаев А.Н. Венская конвенция о праве международных договоров. Комментарий. М., 1997. С. 15.
Аргументы в пользу игнорирования в процессе кодификации права международных договоров особенностей заключения соглашений, участниками которых являются региональные международные организации, могут быть обнаружены в суждениях П. Ройтера. По его мнению, договоры между международными организациями, как это ни парадоксально, больше похожи на договоры между государствами, чем на договоры между одним или несколькими государствами и одной или несколькими международными организациями, поскольку участие в них принимают субъекты с аналогичным правовым статусом. Соответственно, с точки зрения права международных договоров различия между международными организациями, взаимодействующими на международном уровне, должны рассматриваться как внутренние вопросы, относящиеся к каждой организации, но не имеющие отношения к действительности и применению конкретного международного договора. Действие международного договора основывается только на нормах международного права и не зависит от внутренних правил универсальной или региональной международной организации <22>.
--------------------------------
<22> См.: Yearbook of the International Law Commission. 1981. Vol. I. P. 3.
Отдельные региональные международные организации, в частности Европейский союз, используют так называемые смешанные соглашения, которые совместно заключаются как международной организацией, так и ее государствами-членами.
Поскольку в соответствии с правом ЕС компетенция по разработке и принятию юридически обязательных актов в отношении определенных сфер деятельности разделена между организацией и ее членами, предмет конкретного договора может входить в компетенцию частично ЕС, а частично - государств-членов <23>. В связи с таким разделением суверенных полномочий между организацией и ее членами заключение смешанных соглашений стало "преобладающей формой участия ЕС в основных международных договорах" <24>. Классическими примерами соответствующих международных договоров являются Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1997 г., Конвенция о защите Средиземного моря от загрязнения 1995 г., Конвенция о правах инвалидов 2006 г. и др.
--------------------------------
<23> См.: Heliskoski J. Mixed Agreements as a Technique for Organizing the International Relations of the European Community and its Member States. The Hague; London; New York, 2001. P. 121.
<24> См.: Paasivirta E. The Responsibility of Member States of International Organizations? A Special Case for the European Union // International Organizations Law Review. 2015. No. 12. Vol. 448. P. 450.
Понятие общих обязательств прежде всего предполагает, что ЕС и одно или несколько его государств-членов являются носителями аналогичных международных обязательств. В конце концов одно государство или международная организация не могут "разделить" международное обязательство сами по себе. Обязательства, налагаемые как на ЕС, так и на его государства-члены, содержательно совпадают в том случае, когда они имеют схожее нормативное содержание, например, если они предписывают аналогичное поведение (в частности, обязательство принимать меры по предотвращению загрязнения).
Международные обязательства, которые связывают исключительно ЕС, не являются общими обязательствами и его государств-членов. Например, если ЕС самостоятельно заключит двустороннее соглашение о доступе к рыболовству с каким-либо государством, именно ЕС (а не его государства-члены) будет связан обязательствами, закрепленными в этом соглашении. Это было подтверждено Консультативным заключением Международного трибунала по морскому праву 2015 г. по делу N 21, в ходе которого решался вопрос, кто может быть привлечен к ответственности за нарушения таких соглашений: организация и (или) ее члены. Трибунал счел, что если международная организация является единственной договаривающейся стороной двустороннего соглашения о доступе к рыболовству с другим государством, то организация будет связана обязательствами по этому соглашению, включая обязательство "обеспечивать, чтобы суда, плавающие под флагом государства-члена, соблюдали законы и правила о рыболовстве государства-члена" <25>. Такие обязательства связывают только организацию и не распространяются на ее членов, вследствие чего только организация может нести ответственность за нарушения обязательств по этим соглашениям.
--------------------------------
<25> Request for an Advisory Opinion submitted by the Sub-Regional Fisheries Commission (SRFC) (Request for Advisory Opinion submitted to the Tribunal). Advisory Opinion of 2 April 2015. Case No. 21.
Проведенный анализ наглядно продемонстрировал сохраняющуюся актуальность и востребованность проблематики, связанной с правовым статусом региональных международных организаций как третьих сторон в соответствии с правом международных договоров.
Очевидно, в перспективе потребуется дальнейшая дифференциация действия международных договоров по кругу лиц в зависимости от субъектного состава соответствующих международных правовых отношений. В настоящий момент правила и процедуры, используемые в отношении государств как основных субъектов международного права, рассматриваются в праве международных договоров в качестве универсальных решений. Между тем проведенный анализ показал, что избранный подход не всегда способен обеспечить надлежащее правовое воздействие в отношении иных субъектов международного права. Наиболее ярко данная ситуация проявляется в случае применения принципа pacta tertiis в отношении такого субъекта международного права, как региональная международная организация.
Список литературы
1. Бальхаева С.Б., Помазанский А.Е. Правовой статус международных организаций как третьих сторон международных договоров в соответствии с принципом pacta tertiis nec nocent nec prosunt // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2021. N 1.
2. Гуласарян А.С. Международно-правовая имплементация норм об ответственности международных организаций: монография / под ред. К.А. Бекяшева. М., 2015.
3. Кошман В.А. Договор Абарсала и Эблы как древнейший межгосударственный договор в контексте формирования правового регулирования международных отношений на Ближнем Востоке в середине III тыс. до н. э. // Ученые записки Крымского федерального университета имени В.И. Вернадского. Юридические науки. 2018. Т. 4(70). N 4.
4. Современная концепция применения международных договоров: монография / отв. ред. А.Я. Капустин. М., 2020.
5. Талалаев А.Н. Венская конвенция о праве международных договоров. Комментарий. М., 1997.
6. Alvarez J. Book Review: International Organisations and Their Exercise of Sovereign Powers // American Journal of International Law. 2007. Vol. 101.
7. Blokker N., Schermers H. International Institutional Law. 4th ed. Boston; Leiden, 2003.
8. Chiu H. The Capacity of International Organizations to Conclude Treaties, and the Special Legal Aspects of the Treaties so Concluded. The Hague, 1966.
9. Dailler P., Pellet A. (eds). Droit international public. 6th ed. Paris, 1999.
10. Crawford J. The Creation of States in International Law. 2nd ed. Oxford, 2006.
11. Grewe W.G. (ed.). Fontes Historiae Juris Gentium: Sources Relating to the History of the Law of Nations. Berlin; New York, 1995. Vol. 1.
12. Heliskoski J. Mixed Agreements as a Technique for Organizing the International Relations of the European Community and its Member States. The Hague; London; New York, 2001.
13. Klabbers J. An Introduction to International Organizations Law. 3rd ed. Cambridge, 2015.
14. Paasivirta E. The Responsibility of Member States of International Organizations? A Special Case for the European Union // International Organizations Law Review. 2015. No. 12. Vol. 448.
15. Gaja G. A "new" Vienna Convention on Treaties between States and International Organizations or between International Organizations: a Critical Commentary // British Yearbook of International Law. 1988.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Международное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.